In februari en maart 2023 lag het concept voor het Wetsvoorstel omgevingswaarde stikstofdepositie 2030 en vergunningplicht voor stikstofgerelateerde wijzigingen (“wetsvoorstel”) ter consultatie voor. De Minister voor Natuur en Stikstof (“Minister”) kondigde dit voorstel in november 2022 aan en introduceert met het wetsvoorstel dat de Omgevingswet wijzigt onder andere een vergunningplicht voor intern salderen. Intern salderen is sinds 1 januari 2020 vanwege de Spoedwet Aanpak Stikstof niet meer vergunningplichtig op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”). Met het wetsvoorstel wil de Minister dit dus terugdraaien, maar de vergunningplicht is wezenlijk anders vormgegeven dan voor januari 2020. Wij behandelen enkele belangrijke punten uit het wetsvoorstel in dit blog.
Als een wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie, is geen sprake van significante gevolgen en is er dus geen Wnb-vergunning vereist als zich evenmin andere significante gevolgen voordoen (ECLI:NL:RVS:2021:71). In dat geval is sprake van intern salderen en is er geen passende beoordeling nodig. Om vast te stellen of er sprake is van een toename van stikstofdepositie, moet een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De feitelijke situatie is daarbij volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling“) niet van belang: de referentiesituatie bestaat uit de eerder vergunde activiteiten (ECLI:NL:RVS:2021:175).
De lagere rechtspraak wijkt hier en daar af van de lijn van de Afdeling. De rechtbank Oost-Brabant oordeelde in het kort dat de feitelijke situatie wel relevant is voor de mogelijkheden om intern te salderen (ECLI:NL:RBOBR:2021:6389, ECLI:NL:RBOBR:2022:192 en ECLI:NL:RBOBR:2023:602, zie par. 3.1 van ons artikel wat is toegevoegd als bijlage).
Het wetsvoorstel introduceert dus een vergunningplicht voor stikstofgerelateerde wijzigingen, waaronder wijzigingen die op dit moment met gebruikmaking van intern salderen niet vergunningplichtig zijn. Het doel van de vergunningplicht is volgens de Memorie van Toelichting tweeledig: aan de ene kant ziet de vergunningplicht op het voorkómen van depositiestijgingen en andere uit het oogpunt van natuurbescherming ongewenste ontwikkelingen. Tegelijkertijd is het doel dat de vergunning overeenkomt met wat er feitelijk binnen het bedrijf gebeurt.
Het wetsvoorstel hangt de vergunningplicht voor intern salderen op aan artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet. Op grond van dat artikel is het verboden zonder omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit te verrichten. Het wetsvoorstel breidt de begripsomschrijving van Natura 2000-activiteit uit door een tweede onderdeel toe te voegen aan die definitie. Een Natura 2000-activiteit is het:
“a. realiseren van een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of
b. wijzigen, niet zijnde een activiteit als bedoeld onder a, van voor de emissie van stikstof naar de lucht bepalende kenmerken van een rechtmatige activiteit die depositie van stikstof kan veroorzaken op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied“.
Het voorstel voorziet in overgangsrecht en houdt in dat als met het wijzigen rechtmatig is begonnen voor inwerkingtreding van de Omgevingswet, de verbodsbepaling niet geldt. Of en wanneer is begonnen met het wijzigen, zou moeten blijken uit feitelijke werkzaamheden. Per 1 januari 2024 zou het wetsvoorstel, samen met de Omgevingswet, in werking moeten treden.
Het wetsvoorstel voorziet ook in andere wijzigingen van de Omgevingswet. Het versnelt de stikstofreductiedoelstelling van 2035 naar 2030 en voegt twee ijkmomenten (2025 en 2028) toe. Over de genoemde jaartallen is zoals bekend veel te doen. Inmiddels gaf de Minister te kennen dat de ijkmomenten belangrijker zijn dan de einddatum; het gaat er om dat natuurherstel plaatsvindt. Verder voorziet het conceptvoorstel erin dat voor de periode na 2030 omgevingswaarden worden vastgesteld die niet aansluiten bij de kritische depositiewaarde. Ook biedt het de regering de mogelijkheid om regels op te stellen over de passende beoordeling en gevallen uit te zonderen van die verplichting.
Het wetsvoorstel roept bij ons een aantal vragen en opmerkingen op, waarvan wij hierna de belangrijkste bespreken.
De begripsomschrijving is onduidelijk. Uit de wettekst volgt namelijk niet wanneer sprake is van het wijzigen van ‘voor de emissie van stikstof naar de lucht bepalende kenmerken’. Het is belangrijk dat dit wel duidelijk is, omdat de nieuwe vergunningplicht hieraan wordt opgehangen. In de memorie van toelichting wordt een filter op een schoorsteen als voorbeeld genoemd, maar naar de letter van de wet kan vrijwel elke wijziging van een activiteit onder de vergunningplicht vallen. Of is het aantal gevallen dat onder de vergunningplicht valt juist beperkt, omdat maar weinig wijzigingen zodanig zijn dat ze voor emissie van stikstof naar de lucht bepalende kenmerken wijzigen?
Het wetsvoorstel heeft als doel een probleem op te lossen waarvoor de Wnb al een voorziening biedt. Eén van de doelen van het voorstel is om de vergunning aan te laten sluiten bij wat er feitelijk binnen een project gebeurt. Dat is echter al mogelijk. Het bevoegd gezag heeft namelijk de bevoegdheid, en in sommige gevallen de verplichting, om verslechteringen en significante verstoringen voor een Natura 2000-gebied te voorkomen. Daarbij heeft het de bevoegdheid om de vergunning aan te scherpen of in te trekken (artikel 5.4) of bepaalde verplichtingen op te leggen aan initiatiefnemers (artikel 2.4), bijvoorbeeld het beperken van het gebruik. Het bevoegd gezag kan in beginsel van deze bevoegdheid gebruik maken. Overigens moet het bevoegd gezag dan natuurlijk wel op de hoogte zijn van de feitelijke situatie van een project. Dat inzicht zal niet altijd even sluitend zijn.
De reikwijdte van de vergunningplicht is onzeker en werkt ongelijkheid in de hand. Ook zijn de alternatieven voor de vergunningplicht niet goed onderbouwd. De Minister stelt twee alternatieven voor om de reikwijdte van de vergunningplicht te beperken. Ze schrijft in haar brief van 25 november 2022 dat ze naar aanleiding van de internetconsultatie en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State een definitieve keuze tussen beide varianten zal maken. Het gaat om de volgende varianten:
De eerste variant regelt, kort gezegd, een depositie-ondergrens, waarbij wijzigingen van activiteiten waarbij de depositie van de totale vergunde activiteiten niet meer dan 0,05 mol per hectare per jaar bedraagt, worden uitgesloten van de vergunningplicht. Ook wijzigingen van activiteiten waarbij alleen in de bouw- of aanlegfase stikstofemissie wordt veroorzaakt en die niet vallen onder de vergunningplicht van artikel 6, derde lid, Hrl worden uitgezonderd van de voorgestelde vergunningplicht. Dat er met een grenswaarde gewerkt mag worden, volgt onder meer uit het arrest van het Hof van Justitie in de PAS-zaak (ECLI:EU:C:2018:882). Een voorwaarde is wel dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat de plannen of projecten geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden. In het wetsvoorstel wordt de grenswaarde onderbouwd met onder andere een verwijzing naar het PAS. Deze verwijzing bevreemdt wat, ook al wordt deze ondergrens in het kader van artikel 6 lid 1 en 2 Habitatrichtlijn (“Hrl“) gebruikt, en niet in het kader van artikel 6 lid 3 Hrl zoals bij het PAS. De Minister zal volgens ons de ondergrens beter en uitgebreider moeten onderbouwen, wil deze niet sneuvelen bij de rechter. Een vergelijkbare uitzondering, de partiële bouwvrijstelling, doorstond de toets van de Afdeling recenter niet (ECLI:NL:RVS:2022:3159). Dat is jammer, want wij zien wel degelijk mogelijkheden voor een ondergrens (zie hierover ons blog).
Bij de tweede variant wordt een koppeling gemaakt met de vergunningplicht voor milieubelastende activiteiten (“mba“). Deze variant ziet op een vergunningplicht voor bepaalde mba’s en wijzigingen van die mba’s die de vaste installaties betreffen. We zien niet in hoe het onderscheid tussen het wel en niet zijn van een mba, in alle gevallen relevant is voor de natuur.
Het wetsvoorstel zorgt voor een forse administratieve belasting bij zowel initiatiefnemers als bevoegde gezagen. Na invoering van het wetsvoorstel stijgen de administratieve lasten voor initiatiefnemers omdat elke wijziging van ‘bepalende kenmerken’ voor de stikstofemissie vergunningplichtig is. Verder kunnen de bevoegde gezagen een toename van vergunningaanvragen verwachten. Daarnaast stijgen de uitvoeringslasten vanwege de wens om vergunningen te laten aansluiten bij wat er feitelijk gebeurt op een bedrijf: daarvoor moeten de werkelijke emissies worden vergeleken met de vergunde emissies. Het beoordelen daarvan en het vervolgens verlenen van vergunningen is een flinke opgave. Het wetsvoorstel biedt daar nog geen handvatten voor.
De wens voor meer zicht en controle op stikstofemitterende activiteiten kunnen wij begrijpen. Niet alleen biedt dat de bevoegde gezagen meer mogelijkheden om invulling te geven aan hun taak. Voor exploitanten zou het zo duidelijker kunnen zijn wat hun referentiesituatie is. Bij het concrete voorstel hebben wij echter bedenkingen en we denken niet dat het wetsvoorstel aan de wensen tegemoetkomt. Wij voorzien dat het wetsvoorstel tot een lastenverzwaring leidt, terwijl er al veel taken bij de provincies liggen. Tot slot is het afwachten hoe de Eerste Kamer in de (verwachte) gewijzigde samenstelling na de verkiezingen van mei 2023 het wetsvoorstel beoordeelt.
Bouwen en stikstofdepositie anno 2022: een (on)mogelijke opgave?
