Er zijn inmiddels bijna 900 Omgevingswet-uitspraken gedaan. Yuval Schönfeld volgt de jurisprudentie op de voet en analyseert in deze longread de meest in het oog springende uitspraken over handhaving onder de Omgevingswet.
Foto: DutchScenery / Getty Images
In dit blogartikel wordt een overzicht gegeven van de meest in het oog springende jurisprudentie inzake handhaving in relatie tot de op 1 januari 2024 in werking getreden Omgevingswet.
Ingegaan zal worden op het overgangsrecht voor handhavingszaken uit de Invoeringswet Omgevingswet (verder: IOw), kritische noten die in de rechtspraak zijn geplaatst bij de toepassing van genoemd overgangsrecht, de beginselplicht tot handhaving die onder de Omgevingswet wordt voortgezet, hoe moet worden gehandhaafd op overtredingen van het omgevingsplan (en de daarin opgenomen bruidsschat), de handhaving van gemeentelijke verordeningen en ten slotte de handhaving van meldingsplichten uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).
In de IOw (Staatsblad 2020, nr. 172) zijn overgangsrechtelijke regels opgenomen. Specifiek op lopende handhavingstrajecten ziet artikel 4.23 IOw.
Dit artikel bepaalt dat als een sanctiebesluit (bijvoorbeeld een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang) is opgelegd vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet vanwege een overtreding die heeft plaatsgevonden, die is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, dan blijft het oude recht nog van toepassing tot dat het sanctiebesluit onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd.
En als het gaat om de oplegging van een last onder dwangsom, dan blijft het oude recht gelden tot dat de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 493 en 494). Bij het enkel zijn verzonden vóór 1 januari 2024 van een voornemen tot het opleggen van een handhavingsbesluit (waarbij op basis van artikel 4:8 Awb de overtreder de mogelijkheid werd geboden om een zienswijze in te dienen) wordt het nieuwe recht van de Omgevingswet wél van toepassing op de lopende procedure. Artikel 4.23 IOw vereist immers dat vóórdat de Omgevingswet van toepassing wordt er een bestuurlijke sanctie moet zijn opgelegd (en dus niet enkel een vooraankondiging), wil het oude recht nog van toepassing blijven.
Voor handhavingsbesluiten naar aanleiding van een ontvangen handhavingsverzoek geldt een andere regeling (die vallen onder de algemene overgangsrechtelijke bepalingen voor lopende procedures van afdeling 4.1 IOw). Omdat een handhavingsverzoek wordt gekwalificeerd als ‘een aanvraag’ in de zin van artikel 1:3, lid 3 Awb. In artikel 4.3 IOw is vastgelegd dat als vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, het oude recht van toepassing blijft (als tegen het besluit beroep openstaat) tot het besluit onherroepelijk wordt.
In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 493) wordt in het kader van handhavingsprocedures expliciet bevestigd dat bij een handhavingsbesluit op verzoek aangesloten wordt bij het moment waarop het verzoek om handhaving is ontvangen. Ook voor die gevallen geldt vervolgens dat de eerbiedigende werking niet slechts geldt tot het sanctiebesluit op aanvraag onherroepelijk wordt, maar tot het sanctiebesluit ten uitvoer is gelegd.
In de rechtspraak is de toepassing van dit overgangsrecht reeds diverse malen in de praktijk toegepast. Zie voor een recentelijk voorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 6 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2292. De Afdeling overweegt inmiddels in een standaard-rechtsoverweging het volgende.
Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, lid 1 IOw op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluiten van 11 januari 2022 en 13 april 2022 heeft het college lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Een recentelijk voorbeeld van een Afdelingsuitspraak over het overgangsrecht in het geval dat een handhavingsverzoek is ingediend is de uitspraak ABRvS 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2027. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, onder a IOw het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt. De verzoeken om handhaving van de Wabo zijn gedaan op 30 juni 2019 en 18 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Een interessante casus in het kader van de toepassing van het handhavingsovergangsrecht was aan de orde in de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 29 maart 2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:1150. In deze zaak was het handhavingsbesluit genomen vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024, maar pas bekendgemaakt ná 1 januari 2024. Volgens de voorzieningenrechter dient uit de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4.23, lid 1 IOw te worden afgeleid dat voor de werking van het overgangsrecht bepalend is de datum van het nemen van het besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie en niet de datum waarop dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.
Vermeldenswaardig in dit kader is ook de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 12 februari 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:471. In deze uitspraak is overwogen dat als vóór 1 januari 2024 een handhavingsbesluit is opgelegd het oude recht van toepassing blijft ook als door appellant betwist wordt of er eigenlijk wel sprake was van een overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank brengt een redelijke uitleg van artikel 4.23, lid 1 IOw mee dat het oude recht ook van toepassing blijft in een geval waarbij vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd, maar in geschil is of sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift.
Daarvoor verwijst de rechtbank naar de geschiedenis van de totstandkoming van de IOw (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, blz. 449 en 493) waaruit de uitdrukkelijke bedoeling blijkt om een eerbiedigende werking toe te kennen aan lopende handhavingsprocedures. Een andere opvatting zou ertoe kunnen leiden dat het toepasselijk recht lopende een handhavingsprocedures kan wijzigen, afhankelijk van de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding, wat uit een oogpunt van rechtszekerheid ongewenst is. Met het besluit van 26 oktober 2022 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft, ongeacht of sprake is van een overtreding of niet.
Als naar aanleiding van een handhavingsverzoek lasten onder dwangsom zijn opgelegd, daaraan géén uitvoering is gegeven en daarom ná 1 januari 2024 door het college opnieuw een handhavingsbesluit is opgelegd is de Omgevingswet op dit nieuwe handhavingsbesluit van toepassing (Vzr. Rb. Gelderland 4 juni 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:3458).
De toepassing van het overgangsrecht gaat in bepaalde gevallen wel eens mis. Zo werd in de casus die ten grondslag ligt aan de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel van 30 april 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:2298 ten onrechte het nieuwe recht van de Omgevingswet toegepast. Volgens het overgangsrecht van de IOw bleef de Wabo nog van toepassing (de handhavingsverzoeken naar aanleiding waarvan het handhavingsbesluit is genomen dateren van 24 april 2023 en 21 juni 2023). Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
De voorzieningenrechter volgt derhalve het college niet in zijn stelling dat het nieuwe recht van toepassing is geworden, nu geen sprake is van een ambtshalve genomen handhavingsbesluit. Aangezien de voorzieningenrechter echter niet is gebleken dat materieel grote verschillen bestaan tussen toetsing op grond van het oude recht dan wel het nieuwe recht (artikel 2.1, lid 1 onder a van de Wabo respectievelijk artikel 5.1, lid 1, onder a en lid 2, onder a Omgevingswet) zal de voorzieningenrechter hieraan geen gevolgen verbinden. Het college kan in de bezwarenprocedure een en ander herstellen.
In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 12 maart 2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:1053 was een casus aan de orde waarbij er een handhavingsverzoek was ingediend vóór 1 januari 2024, maar is in het handhavingsbesluit verder nergens naar dit handhavingsverzoek verwezen. De voorzieningenrechter stelt vast dat derde-belanghebbenden bij brief van 2 oktober 2023 een verzoek om handhaving bij verweerder hebben ingediend. Bij besluit van 25 januari 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan verzoeker (de overtreder, YS) een last onder dwangsom opgelegd.
Uit de redactie van het bestreden besluit volgt niet dat verweerder met het bestreden besluit de intentie heeft gehad om te beslissen op dit verzoek om handhaving of daadwerkelijk daarop heeft beslist. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat in het bestreden besluit uitsluitend wordt verwezen naar rapportages van toezichthouders en in dit bestreden besluit op geen enkele wijze voormeld verzoek om handhaving wordt genoemd. In dat licht is het niet verwonderlijk dat verzoeker evenmin bekend was met dit verzoek om handhaving tot het moment van het in ontvangst nemen van de gedingstukken.
Gelet op de redactie van het bestreden besluit is de voorzieningenrechter er niet zonder meer van overtuigd dat er in dit geval sprake is van een besluit op aanvraag waarop op grond van artikel 4.3, lid 1, onder a IOw het oude recht van toepassing is. Gelet hierop dient verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter in de bezwaarfase aandacht te besteden aan de vraag of het thans bestreden besluit gebaseerd is op de juiste wettelijke grondslag.
In een uitspraak van 12 februari 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:473 plaatse de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant enkele kritische noten bij de twee verschillende peilmomenten uit het handhavingsovergangsrecht van de IOw.
De keuze voor twee afwijkende ‘kantelmomenten’ (bij een besluit naar aanleiding van een handhavingsverzoek en bij een ambtshalve handhavingsbesluit) heeft volgens de voorzieningenrechter ongewenste en wellicht onvoorziene gevolgen.
Als onder de Omgevingswet géén sprake meer is van een overtreding maar onder het oude recht wel, dan zou dit kunnen betekenen dat na 1 januari 2024 een sanctiebesluit wordt genomen en ten uitvoer gelegd voor een handeling die na 1 januari 2024 géén overtreding meer is onder het nieuwe recht, enkel en alleen omdat een verzoek om handhaving voor 1 januari 2024 is ingediend. Het college kan immers niet ambtshalve overgaan tot handhaving vanwege een handeling die onder het nieuwe recht geen overtreding oplevert.
De omgekeerde situatie kan zich ook voordoen. Als een feit géén overtreding oplevert onder het oude recht maar wél onder het nieuwe recht, dan zou het verzoek om handhaving onder het oude recht moeten worden afgewezen en moet de betrokkene kennelijk maar hetzelfde verzoek indienen onder het nieuwe recht.
De uitleg en de keuze voor twee kantelmomenten leiden tot een vreemd onderscheid tussen handhaven op verzoek en handhaven uit eigen beweging. Als in het verleden een verzoek om handhaving is ingediend en daarop nog niet is beslist of verkeerd beslist zou vervolgens mogelijk moeten worden gehandhaafd op grond van het oude recht. Als het bevoegd gezag zelf besluit om tot handhavend optreden over te gaan, zou moeten worden gehandhaafd op grond van het nieuwe recht ook al is een voornemen uitgebracht vóór 1 januari 2024.
Ook de rechtspraak rond een concreet zicht op legalisatie is moeilijker toepasbaar in zaken over een verzoek om handhaving. Dat concreet zicht kan alleen maar worden aangenomen als ook een aanvraag voor een legaliserende omgevingsvergunning is ingediend vóór 1 januari 2024. Ná 1 januari 2024 kan immers geen aanvraag meer worden ingediend voor een legaliserende omgevingsvergunning onder het oude recht maar zal een aanvraag moeten worden ingediend voor een gelijksoortige activiteit onder het nieuwe recht.
Met andere woorden, in handhavingszaken waarin het oude recht van toepassing is, zal (bij gebrek aan een aanvraag voor 1 januari 2024) het al dan niet bestaan van concreet zicht op legalisatie onder nieuw recht moeten worden beantwoord. Het onverkort van toepassing verklaren van artikel 4.3 IOw op het verzoek om handhaving (naast het specifieke overgangsrecht voor handhaving in artikel 4.23 IOw) kan betekenen dat jaren na de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog steeds moet worden gehandhaafd onder het oude, al lang vervallen recht in de gevallen waarin voor 1 januari 2024 een verzoek om handhaving is ingediend. De rechtbank signaleert deze gevolgen van het onderscheid tussen de afdoening van verzoeken om handhaving en zelfstandige (ambtshalve) handhavingsbesluiten. Het is volgens de voorzieningenrechter aan de wetgever om hier wellicht nog eens kritisch naar te kijken.
Ook heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (Vzr. Rb. Oost-Brabant 28 maart 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:1252) vraagtekens geplaatst bij de stelling of bij een last ter voorkoming van herhaling die is opgelegd vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet voor langere tijd het oude recht van toepassing blijft. De last onder dwangsom is op 21 december 2023 opgelegd voor een overtreding die vóór dat tijdstip is begaan. De voorzieningenrechter wijst erop dat de last niet alleen ziet op het beëindigen van de overtreding maar ook op het beëindigd houden van de overtreding (een last ter voorkomen van herhaling).
Bij een letterlijke uitleg van artikel 4.23 IOw heeft dit tot gevolg dat het bedrijf zich gedurende onbepaalde tijd zowel zou moeten houden aan de Wabo als aan de Omgevingswet. Ook al is de last uitgevoerd, de last kan herleven als het bedrijf wederom een overtreding pleegt en de overtreding niet beëindigd houdt. Bij een minder strikte uitleg van artikel 4.23 IOw is het oude recht niet meer van toepassing als de last eenmaal is uitgevoerd en zal het college een nieuwe last moeten opleggen op grond van de Omgevingswet als een nieuwe overtreding wordt geconstateerd.
Als gevolg van de redactie van artikel 4.23 IOw is onduidelijk welk recht van toepassing is. De voorzieningenrechter maakt op dit moment geen keuze omdat in geschil is of de last is uitgevoerd. Bovendien leent deze vraag zich niet voor beantwoording in een uitspraak op een verzoek om voorlopige voorziening.
Uit verschillende rechterlijke uitspraken (Vzr. Rb. Overijssel 21 maart 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:1473, Vzr. Rb. Amsterdam 13 december 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:7985 en Vzr. Rb. Noord-Nederland 30 april 2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:1638) is een lijn te ontwaren waarin wordt geoordeeld dat ook al blijft op het geding, bij het opleggen van het primaire handhavingsbesluit of de beslissing op bezwaar, het oude recht van toepassing toch (vanuit het evenredigheidsbeginsel) moet worden getoetst of er onder de Omgevingswet ook nog steeds sprake zal zijn van een overtreding.
Zo oordeelde de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel in de uitspraak van 21 maart 2024 dat het verzoek om handhaving is gedaan vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dat betekent dat in dat geval de Wabo van toepassing blijft. Wel is voor de vraag of het besluit in bezwaar in stand kan blijven niet alleen van belang of er sprake is van een overtreding onder het oude recht, maar ook of dat onder de Omgevingswet nog steeds het geval is.
Artikel 18.1, onder c Omgevingswet bepaalt dat de bestuursrechtelijke handhavingstaak van het bevoegd gezag het opleggen en ten uitvoer leggen van een bestuurlijke sanctie vanwege enig handelen of nalaten in strijd met het bepaalde bij of krachtens deze wet omvat. In de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II, 2014-2015, 33 962, nr. 13, p. 8) is terug te vinden dat met deze tekst niet is beoogd om de in de jurisprudentie geformuleerde beginselplicht tot handhaving uit te breiden of te verzwaren.
Verder is in de Kamerstukken beschreven dat artikel 18.1, onder c Ow de codificatie van de beginselplicht tot handhaving inhoudt. In geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Die beginselplicht is tot uitdrukking gebracht in onderdeel c, aldus de minister (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 582). Het is echter een beginselplicht en daarmee is het onder bepaalde omstandigheden mogelijk om ervan af te wijken.
Daarbij wordt op pagina 582 van de memorie van toelichting bij de Omgevingswet expliciet het leerstuk van concreet zicht op legalisering genoemd als een van de uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving. Illustratief in dit kader is ook de navolgende passage uit de beantwoording van de minister van vragen uit de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu (Kamerstukken 2016–2017, 33 962, nr. 190, p. 39). De minister beschrijft dat het vaste rechtspraak is dat een bestuursorgaan, als het een overtreding constateert, in beginsel gebruik moet maken van de bevoegdheid tot handhaving (de beginselplicht tot handhaving).
Van deze plicht mag echter in omstandigheden worden afgeweken, bijvoorbeeld als de overtreding legaliseerbaar is of als handhavend optreden niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen belangen. Een moet-bepaling, oftewel een verplichting tot handhaving, past niet bij deze vaste jurisprudentie en zou kunnen leiden tot onredelijke handhavingsacties. Daarom neemt het kabinet geen moet-bepaling op in de Omgevingswet. Aldus kan uit de parlementaire geschiedenis worden afgeleid dat niet is beoogd om de in de rechtspraak ontwikkelde beginselplicht tot handhaving te veranderen.
Dit voorgaande is in een uitspraak van 4 juni 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:3458 door de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland in de praktijk gebracht. De voorzieningenrechter nam de standaardoverweging over de beginselplicht tot handhaving (zoals die luidde vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet) op in een uitspraak over de handhaving van een overtreding van het omgevingsplan. De voorzieningenrechter overwoog immers het volgende.
Bij overtreding van een wettelijk voorschrift moet het bestuursorgaan dat daartegen met bestuursdwang of een last onder dwangsom kan optreden, dat in het algemeen ook doen. Dat is immers in het algemeen belang. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien er sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Bovendien kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhaving in die concrete situatie afgezien behoort te worden.
Als gehandhaafd wordt op basis van een overtreding van het omgevingsplan dan luistert het natuurlijk nauw hoe de juridische grondslagen in het handhavingsbesluit precies worden omschreven. In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 19 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1505 is een helder overzicht gegeven van alle artikelen die in dat verband vermeld moeten worden.
De voorzieningenrechter overweegt dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege heeft dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden (artikel 22.1, onder a Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, lid 1 IOw).
Op het perceel waar de opvang van statushouders gerealiseerd wordt, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2008’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente. Op grond van artikel 5.1, lid 1, onder a Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
Onder een omgevingsplanactiviteit valt onder meer een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan (zie bijlage A bij artikel 1.1 Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd). Niet in geschil is dat de gemeente niet beschikt over een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Volgens het college is die omgevingsvergunning niet vereist.
De voorzieningenrechter overweegt dat zij ernstig twijfelt of de opvang zoals deze door de gemeente wordt gerealiseerd past binnen het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het huisvesten van statushouders en een asielzoeker lijkt op voorhand namelijk niet primair gericht op het verlenen gezondheids- en/of welzijnszorg, maar eerder op huisvesting/bewoning. Bewoning van het pand is op grond van de planregels in ieder geval niet toegestaan. Het is daarom op voorhand in zijn geheel niet uit te sluiten dat de gemeente artikel 5.1, lid 1, onder a, Omgevingswet overtreedt (zie in dezelfde zin ook de uitspraak van de Vzr. Rb. Overijssel 2 mei 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:2407).
Als gehandhaafd wordt op basis van de bruidsschat (die van rechtswege deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan) moet ook goed worden opgelet welke artikelen precies de juridische basis vormen voor het handhavingsbesluit. In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 26 maart 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:1849 is dit op een rijtje gezet. Op grond van artikel 2.4 Omgevingswet stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen.
Op grond van artikel 5.1, lid 1, onder a Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Op grond van artikel 1.1, lid 1, van de Omgevingswet en onderdeel A van de bijlage bij de Omgevingswet wordt onder omgevingsplanactiviteit onder meer verstaan: een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. Op grond van artikel 4.6, lid 1 IOw gelden de daar opgesomde voormalige plannen (bijvoorbeeld bestemmingsplannen, YS) en regels als deel van het omgevingsplan.
Op grond van artikel 22.1, onder c Omgevingswet wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan mede verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit de regels waarvoor op grond van artikel 22.2, lid 1 Omgevingswet is bepaald dat ze tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan. Op grond van artikel 22.2, lid 1 Omgevingswet kan bij AMvB worden bepaald dat regels die voor de inwerkingtreding van deze wet bij of krachtens de wet waren gesteld of daaraan gelijkwaardige regels al dan niet tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan.
Op grond van artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet maakt het daarin opgenomen hoofdstuk 22 (met inbegrip van het hierna genoemde artikel 22.18) deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan (de bruidsschat, YS). Op grond van artikel 22.18, lid 1, van het omgevingsplan is degene die een bouwwerk gebruikt en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat dit gebruik tot gevaar voor de gezondheid of veiligheid kan leiden, verplicht alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om dat gevaar te voorkomen of niet te laten voortduren. Via de bruidsschat is het overtreden van die zorgplicht een omgevingsplanactiviteit die omgevingsvergunningplichtig is.
Een interessant geval was ook aan de orde in de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 22 april 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:3970. Hierin werd gehandhaafd op een overtreding van een omgevingsvergunning die echter nog niet onherroepelijk is geworden. Verweerder baseert zich op de gestelde overtreding van voorschriften in de omgevingsvergunning. Verweerder heeft daartoe in de handhavingsbesluiten gesteld dat verzoeker artikel 5.5, lid 1 en lid 2 Omgevingswet heeft overtreden. Daarin is bepaald dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit respectievelijk een bouwactiviteit.
De desbetreffende omgevingsvergunning van 5 oktober 2023 heeft evenwel (nog) niet te gelden als een omgevingsvergunning voor bedoelde activiteiten onder de Omgevingswet. Omdat tegen deze omgevingsvergunning bezwaar is gemaakt is deze vergunning (nog) niet onherroepelijk. Op grond van artikel 4.13 IOw geldt de omgevingsvergunning van 5 oktober 2023 daarom (nog) niet als een omgevingsvergunning als bedoeld in de Omgevingswet. Artikel 4.13, lid 1 IOw bepaalt immers dat een ontheffing of vergunning voor een activiteit waarop een verbodsbepaling van toepassing is als bedoeld in paragraaf 5.1.1 van de Omgevingswet en die onherroepelijk is, geldt als een omgevingsvergunning op basis van de Omgevingswet voor die activiteit.
De stelling in de handhavingsbesluiten dat sprake is van overtredingen van artikel 5.5 Omgevingswet kan reeds daarom in bezwaar geen stand houden. Omdat verweerder dit gebrek in bezwaar kan herstellen – verzoeker heeft immers achteraf gezien vooralsnog gebouwd zonder de vereiste omgevingsvergunning (een overtreding van artikel 5.1 Omgevingswet) –, ziet de voorzieningenrechter hierin op zichzelf geen reden tot het treffen van een voorlopige voorziening. Als de vergunning niet onherroepelijk wordt, dan heeft verzoeker immers helemaal geen vergunning om het hotel te realiseren en zou hij ook dan ook in overtreding zijn.
In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 april 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:2414 wordt inzichtelijk gemaakt hoe de handhavingsgrondslag van APV-bepalingen (of andere verordeningen) luidt onder vigeur van de Omgevingswet.
In deze zaak was een handhavingsbesluit aan de orde op grond van artikel 2:10 van de APV, waarin is bepaald dat het verboden is op of aan de weg of een weggedeelte voorwerpen te plaatsen en/of de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, als dat gebruik of die voorwerpenschade toebrengt of kan toebrengen aan de weg, de bruikbaarheid van de weg belemmert of kan belemmeren, dan wel een belemmering vormt of kan vormen voor het beheer of onderhoud van de weg.
Op grond van artikel 5:11 van de APV is het verboden met een voertuig te rijden door of deze te doen of te laten staan in een park of plantsoen of een gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook. Krachtens artikel 22.8 Omgevingswet gelden zodanige bepalingen als een verbod om zonder omgevingsvergunning of ontheffing een activiteit te verrichten als bedoeld in artikel 5.1, lid 1, onder a Omgevingswet. Artikel 22.8 Omgevingswet bepaalt immers dat voor zover op grond van een bepaling in een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist voor een geval waarin regels over de fysieke leefomgeving op grond van artikel 2.7, lid 1 Omgevingswet, alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen, een zodanige bepaling geldt als een verbod om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten als bedoeld in artikel 5.1, lid 1, onder a Omgevingswet (een omgevingsplanactiviteit, YS).
In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 22 april 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:3970 zijn interessante overwegingen opgenomen ten aanzien van de handhaving van het ontbreken van een startmelding bouw en een gebruiksmelding in verband met brandveilig gebruik en brandveiligheidsvoorschriften op basis van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).
Ten aanzien van het ontbreken van de startmelding bouw wordt het volgende geoordeeld. Verzoeker heeft gesteld, dat hij de start van de bouwwerkzaamheden (tijdig) – telefonisch – zou hebben gemeld. Verweerder heeft dat betwist. Verzoeker heeft zijn stelling niet nader met overtuigend bewijs onderbouwd. In het midden kan dan ook blijven of voor een dergelijke melding een vormvoorschrift geldt, zoals verweerder stelt. Dat betekent dat verzoeker niet heeft voldaan aan artikel 4.3, lid 1 Omgevingswet in samenhang met artikel 7.7, lid 1, Bbl. In artikel 7.7, lid 1 Bbl is bepaald dat ten minste 2 werkdagen voor het begin van bouwwerkzaamheden het bevoegd gezag daarover wordt geïnformeerd. In het Bbl – of de Omgevingswet – is aan dat voorschrift echter geen verdere consequentie verbonden, laat staan een verbod (tot het starten van de bouw).
Inmiddels is verweerder op de hoogte van de bouwwerkzaamheden, zodat hij alsnog – zij het enigszins gebrekkig – de controle kan uitvoeren waarvoor die melding is bedoeld. Omdat het standpunt van verweerder ook nog meebrengt dat deze fout nooit meer zou zijn te herstellen en de sanctiebesluiten daarom in wezen oneindig zouden doorlopen, ook al beschikt verzoeker over de omgevingsvergunning voor de bouw, kan het niet tijdig melden de handhaving van de sanctiebesluiten op zichzelf niet rechtvaardigen.
Ten aanzien van het ontbreken van de gebruiksmelding brandveilig gebruik oordeelt de voorzieningenrechter als volgt. Anders dan verzoeker aanvoert, komt de voorzieningenrechter wel tot het voorlopig oordeel dat verweerder aan verzoeker terecht heeft tegengeworpen dat hij heeft gehandeld in strijd met artikel 6.7, lid 1 Bbl door de ingebruikname van het pand niet ten minste 4 weken voor begin van het gebruik van het bouwwerk te melden.
Niet is in geschil dat verzoeker het pand in gebruik heeft gegeven voor de huisvesting van niet of beperkt zelfredzame personen met een zorgindicatie op grond van de Wet langdurige zorg met 24-uurs zorg. Bovendien blijkt uit de rapportages dat de woning op de bovenverdieping ook reeds in gebruik was genomen. Voor woonfuncties, zeker als sprake is van zorg, geldt volgens de tabel in artikel 6.6 Bbl onder “Woonfuncties” de meldplicht ongeacht het aantal personen. Voor een gezondheidszorgfunctie (met bedgebied) geldt een meldplicht bij aanwezigheid van tien personen. In het pand is voorzien in 9 (hotel)kamers en 1 woning.
Nu het pand aldus enerzijds voorziet in woonfunctie voor zorg (ongeacht het aantal personen) en in elk geval voorziet in de aanwezigheid van tien personen, had het bouwwerk niet in gebruik mogen worden genomen zonder voorafgaande melding van het gebruik. Door dit na te laten heeft verzoeker derhalve het verbod, opgenomen in artikel 6.7, lid 1 Bbl overtreden. Verweerder was derhalve op deze grond in elk geval bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik dat van het pand werd gemaakt.
