Het jaar 2021 is door de Europese Unie uitgeroepen tot jaar van het spoor. Het spoor is belangrijk voor het behalen van de klimaatdoelen. Daarom staat in 2021 de modernisering van het spoor centraal. Een goed gekozen moment dus om de nieuwe Spoorwegwet 202# ter consultatie te leggen. Draagt dit wetsvoorstel bij aan de modernisering van het spoor?
Dat de nieuwe Spoorwegwet 202# (de “Spoorwegwet”) samenvalt met het jaar van het spoor is niet toevallig. 2021 is het eerste volledige jaar waarin de regels van het vierde Europese spoorwegpakket in de hele Europese Unie worden toegepast. De wetgever maakt van dit moment gebruik om de nationale wetgeving in overeenstemming te brengen met het systeem van de Europese spoorregelgeving. Dat was ook nodig. De huidige Spoorwegwet is in werking getreden in 2005. Sindsdien zijn er veel spoorregels bijgekomen. Het gegeven dat de vormgeving van onze nationale spoorregelgeving niet goed aansloot bij de vormgeving van regelgeving op Europees niveau en de snelle ontwikkeling van die regelgeving maakten dat onze spoorregelgeving steeds minder goed aansloot op de Europese en dat implementatie steeds ingewikkelder werd. De implementatietermijn van twee jaar kwam dan ook geregeld in de knel. De Afdeling advisering van de Raad van State merkte in 2016 op dat door de wijze waarop in richtlijnen in het verleden waren omgezet, onnodig is afgeweken van het systeem, de indeling en de bewoordingen van die richtlijnen. De Europese Commissie had moeite om de geïmplementeerde onderdelen van de richtlijnen terug te vinden in de implementatiewetgeving en startte een infractieprocedure (Kamerstukken II 2015-16, 34 474, nr. 4, p. 1). Het wetsvoorstel dat nu ter consultatie voorligt moet verbetering brengen en de Nederlandse spoorregelgeving beter laten aansluiten op de Europese. In dit blogbericht belichten wij een aantal aspecten van de nieuwe Spoorwegwet.
De modernisering van de Spoorwegwet is vooral een systematische herstructurering van de huidige regels. In de huidige Spoorwegwet zijn de spoorwegen ingedeeld naar de spoorwegbeheerder die verantwoordelijk is voor de spoorweg. Er wordt onderscheid gemaakt tussen hoofdspoorwegen, lokale spoorwegen en bijzondere spoorwegen, elk met een eigen juridisch kader. Die structuur sloot niet aan bij de Europese regels met als gevolg dat die regels niet optimaal konden worden toegepast. In de nieuwe Spoorwegwet worden de spoorwegen daarom in overeenstemming met de Europese regelgeving ingedeeld op basis van gebruiksfunctie. Er zijn in totaal acht gebruiksfuncties. De gebruiksfunctie bepaalt het toepasselijke juridisch kader. De aansluiting bij de Europese systematiek heeft als voordeel dat een toekomstbestendiger nationaal wettelijk stelsel wordt gecreëerd dat preciezer aansluit op Europese regels, waardoor implementatie wordt vereenvoudigd en waardoor beter gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheden om bepaalde Europese regels al dan niet toe te passen. Die vrijstellingsmogelijkheden werden in het huidige stelsel niet goed benut. In het huidige stelsel zijn er bijvoorbeeld hoofdspoorwegen met een regionale functie die aan alle verplichtingen van de richtlijnen moeten voldoen, terwijl deze spoorwegen naar Europees recht van verschillende verplichtingen kunnen worden vrijgesteld. Een mogelijk nadeel van de systematische herstructurering is dat de nieuwe Spoorwegwet acht verschillende juridische regimes zal kennen. Dat zijn er dus vijf meer dan de huidige drie. Een ‘goed leesbaar stelsel van regelgeving’, wat een van de doelstellingen van de wetgevingsexercitie was, is daarmee niet vanzelfsprekend. Daarom heeft de regering aangekondigd een digitale spoorwegkaart te publiceren waarmee inzichtelijk wordt gemaakt welke regels waar gelden en voor wie (MvT, p. 15). Dat zou wat ons betreft een mooie aanvulling zijn.
Spoorwegen worden onder een bepaalde gebruiksfunctie gebracht doordat zij als zodanig worden aangewezen. Die aanwijzing kennen wij ook in het huidige stelsel. Een verschil is dat de aanwijzing onder de nieuwe Spoorwegwet geschiedt bij ministeriële regeling in plaats van bij koninklijk besluit (het voorgestelde artikel 1.3 lid 1). De aanwijzing van een spoorweg concretiseert welk juridisch kader van toepassing is en welke verplichtingen ten aanzien van die spoorweg gelden. Een aanwijzing brengt dus rechtsgevolgen met zich voor beheerders, medeoverheden, spoorwegondernemingen en vervoerders. Daarom zal het nog nader op te stellen ontwerp van de ministeriële regeling apart ter consultatie worden voorgelegd (artikelsgewijze toelichting, p. 4). Daarnaast bepaalt het voorgestelde artikel 1.3 lid 3 dat voorafgaand aan een wijziging van een aanwijzing belanghebbenden worden gehoord. Het is de vraag of die bepaling wel nodig is gelet op een recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”). Het CBb heeft namelijk geoordeeld dat bezwaar en beroep openstaat tegen het aanwijzen van spoorwegen op grond van de Spoorwegwet (CBb 20 april 2021, ECLI:NL:CBB:2021:425). Eerder oordeelde de rechtbank Rotterdam nog van niet omdat de aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift zou zijn waartegen geen bezwaar en beroep openstaat op grond van artikel 8:3 lid 1 sub a jo. 7:1 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) (ECLI:NL:RBROT:2018:3752). De artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.3 lid 3 verwijst naar die uitspraak van de rechtbank Rotterdam. De aanwijzing is naar oordeel van het CBb echter een concretiserend besluit van algemene strekking omdat zij slechts het toepassingsbereik van de normen van de Spoorwegwet concretiseert (waar is welk wettelijk regime van toepassing?) en zelfstandige normstelling ontbreekt. Belanghebbenden hebben volgens het CBb dus de mogelijkheid om tegen een aanwijzingsbesluit op te komen. Onder de nieuwe Spoorwegwet zal dat naar onze overtuiging ook zo zijn. De ‘aanwijzingssystematiek’ wordt immers niet gewijzigd. Dat de aanwijzing onder de nieuwe Spoorwegwet zal plaatsvinden bij ministeriële regeling en niet langer bij Koninklijk Besluit is voor het rechtskarakter van de aanwijzing niet relevant. Nu artikel 4:8 van de Awb reeds voorziet in een regeling die bestuursorganen verplicht om de zienswijze te vragen van belanghebbenden (die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen een (aanwijzings)besluit) is artikel 1.3 lid 3 van de nieuwe Spoorwegwet in zoverre overbodig. Het artikellid is blijkens de Memorie van Toelichting een gevolg van de wens om belanghebbenden enige vorm van invloed te geven op (de totstandkoming van) een besluit dat wel degelijk gevolgen kan hebben voor zulke belanghebbenden, maar dat op grond van de destijds geldende jurisprudentie niet appellabel was. Wij zijn benieuwd of de wetgever in de uitspraak van het CBb aanleiding ziet om artikel 1.3 lid 3 te schrappen.
De nieuwe Spoorwegwet introduceert ook twee bestuursorganen in een nieuwe vorm: de nationale veiligheidsinstantie (“NVI”) krijgt een wettelijke grondslag en ProRail wordt zelfstandig bestuursorgaan. Nederland was op grond van de spoorwegveiligheidsrichtlijn al verplicht om een veiligheidsinstantie in te stellen (artikel 16 lid 1 van Richtlijn 2004/49/EG). Dat had de wetgever voorheen gedaan door de taken van de nationale veiligheidsinstantie neer te leggen bij de minister van Infrastructuur en Waterstaat die zijn taken deels had gemandateerd. Artikel 7.1 van de nieuwe Spoorwegwet bepaalt dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat een dienst van zijn ministerie aanwijst als NVI. De bedoeling is dat (een onderdeel van) de Inspectie Leefomgeving en Transport (“ILT”) functioneert als NVI. De NVI is met name verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van Europese regelgeving voor spoorwegen (MvT, p. 69). Een belangrijk technisch punt ter signalering is dat voor de bepaalde in artikel 7.35 van de nieuwe Spoorwegwet aangewezen besluiten van de NVI termijnen in afwijking van de Awb gelden. Een vervoerder die bezwaar maakt tegen de weigering van een veiligheidsvergunning dient dat bijvoorbeeld binnen een maand na bekendmaking van het besluit te doen en niet binnen de Awb-termijn van zes weken.
ProRail wordt omgevormd tot een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan. De publieke taak van ProRail sluit volgens de wetgever beter aan bij een publieke rechtspersoonlijkheid. Dat wetgevingstraject is al enige tijd in gang (Kamerstukken: 35396). De bepalingen van het wetsvoorstel zijn beleidsarm opgenomen in de nieuwe Spoorwegwet. Wij zullen in dit blogbericht dit daarom niet nader bespreken.
Een van de wezenlijke verschillen ten opzichte van het huidige stelsel is dat de Wet lokaal spoor (“Wls”) en de huidige Spoorwegwet worden geïntegreerd in de nieuwe Spoorwegwet. Vervoerregio’s hebben met de nieuwe Spoorwegwet niet langer een ‘eigen’ wet. De bepalingen uit de Wls worden overgeheveld naar de nieuwe Spoorwegwet en komen daar verspreid in terecht. De algemene ‘beleids- en beheersverantwoordelijkheid’ van de vervoerregio’s blijft gelijk (artikel 4 Wls wordt artikel 1.7 Spoorwegwet). Wel wordt mogelijk een wijziging aangebracht in de omvang van de bevoegdheden die de dagelijkse besturen van de vervoerregio’s kunnen delegeren aan de colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeentes. In het huidige stelsel somt artikel 4 lid 3 van de Wls limitatief op welke bevoegdheden kunnen worden gedelegeerd. De nieuwe Spoorwegwet zal bij nader op te stellen algemene maatregel van bestuur bepalen welke delegatiemogelijkheden er zijn. De wetgever wil de regelgeving daarmee toekomstbestendig maken (artikelsgewijze toelichting, p. 6). Een algemene maatregel van bestuur kan immers gemakkelijker worden aangepast.
De nieuwe Spoorwegwet sorteert ook alvast voor op het nieuwe stelsel van de Omgevingswet. De bepalingen over omgevingsregimes rondom het spoor gaan over naar de Omgevingswet onder de noemer van ‘beperkingenregimes’ (MvT, p. 11). De Omgevingswet en de daarbij behorende lagere regelgeving worden daarmee de vindplaats voor de omgevingsregels voor het spoor: de regels over geluid en trillingen rondom het spoor, externe veiligheid en de aanleg van infrastructuur komen hierin terecht. Eén bevoegdheid blijft gereguleerd in de Spoorwegwet. Dat is de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels voor maatregelen tegen trilling- en geluidhinder bij algemene maatregel van bestuur (het voorgestelde artikel 1.12). Nu is dit geregeld in artikel 105 van de Wet geluidhinder. Dit komt niet in de Omgevingswet, omdat het artikel ziet op het stellen van specifieke eisen aan plaatselijke spoorweginfrastructuur, die verder reiken dan de vraag of het geluid en de trillingen binnen de volgens de Omgevingswet vergunde waarden vallen. Hoewel de toelichting dit niet noemt, betekent dit ook dat gemeentes en provincies in hun omgevingsplannen en provinciale verordeningen geen nadere regels over geluid en trillingen in kunnen opnemen. De toelichting noemt verder nog subsidieregels om het rijden met stille treinen te stimuleren. Volgens de wetgever is op dit moment niet voorzien dat voor het beheersen van geluidhinder nadere regels op grond van het voorgestelde artikel 1.12 nodig zijn, maar voortschrijdende wetenschappelijke inzichten (zoals bijvoorbeeld nieuw en stiller materieel) kunnen in de toekomst anders uitwijzen (artikelsgewijze toelichting, p. 8).
Wat ons betreft is de nieuwe Spoorwegwet een mooie bijdrage aan het moderniseren van de spoorregelgeving. De nieuwe Spoorwegwet sluit goed aan bij de Europese spoorregelgeving. Daarmee wordt implementatie in de toekomst niet alleen gemakkelijker, maar het geheel van de Nederlandse regelgeving wordt ook ‘beter leesbaar’ tegen de achtergrond van het toepasselijke Europese recht. Volgens ons kan daarmee inderdaad worden gesproken van een toekomstbestendiger en ‘Europa-gericht’ wettelijk stelsel. Dat is nodig in een Europese spoorwegmarkt waar de Europese wetgever de lidstaten steeds minder ruimte laat om nationale regels te stellen. Het ontwerp van de nieuwe Spoorwegwet ligt tot en met 31 mei 2021 ter consultatie. Wij kijken met belangstelling uit naar de volgende ontwikkelingen. Op naar een mooi jaar van het spoor.
