De Omgevingswet omvat alle activiteiten die een 'goede fysieke leefomgeving' borgen. Bij het afwijken van het planologische regime spreken we sinds 1 januari 2024 over de buitenplanse omgevingsplanactiviteit, oftewel de BOPA. Met deze omgevingsvergunning kan een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan toch worden toegestaan voor zover dit niet in strijd komt met een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’, ook wel afgekort als ETFAL. De ETFAL is de vervanger van de toets aan de ‘goede ruimtelijke ordening’ zoals we die kenden uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van vóór 1 januari 2024. Inmiddels is de Omgevingswet ruim een jaar in werking en zijn er verschillende uitspraken verschenen waarin de rechter verwijst naar het ETFAL-criterium en waaruit voorzichtig blijkt wat daar zoal onder valt . Dit blog bespreekt of, en zo ja, in hoeverre, de ETFAL-toets verschilt ten opzichte van de goede ruimtelijke ordening-toets.
Een belangrijk verschil tussen de goede ruimtelijke ordening en ETFAL is dat de goede ruimtelijke ordening enkel zag op de ruimtelijke ordening van de leefomgeving en daarmee slechts op de ruimtelijk relevante aspecten. Deze open term is, met het concretiseren van deze ruimtelijk relevante aspecten, door de rechtspraak jarenlang ingekleurd. ETFAL is, door te zien op de hele fysieke leefomgeving, breder dan het begrip goede ruimtelijke ordening. Met de bredere strekking is gedoeld op ook de niet-ruimtelijke motieven. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan aspecten als gezondheid, duurzaamheid en klimaat(adaptatie). De ratio hierachter is dat de reikwijdte van het omgevingsplan breder is dan die van het bestemmingsplan. De ETFAL-toets is hiermee beter in overeenstemming.
Dat sociale veiligheid en te verwachten overlast, in ieder geval bij een noodopvang voor asielzoekers, aspecten zijn die het college moet betrekken bij de beoordeling of sprake is van een ETFAL, maakt een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 11 april 2024 duidelijk. De onderliggende zaak zag op een BOPA die het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Epe aan het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) verleende voor de opvang van 276 asielzoekers in een hotel in Epe voor een periode van zes maanden. Een aantal omwonenden kwam op tegen deze vergunningverlening. Zij maakten zich zorgen over de sociale veiligheid in de buurt en de te verwachten overlast. Dat dit aspecten zijn die binnen een ETFAL-toets relevant zijn, motiveert de voorzieningenrechter door te stellen dat voor asielzoekers geldt dat er, in vergelijking met recreanten die anders in het hotel zouden verblijven, mogelijk andere veiligheidsrisico’s zijn (en er zich dus ook andere overlast zou kunnen voordoen). Na de vaststelling dat de (sociale) veiligheid onder ETFAL valt, oordeelt de voorzieningenrechter vervolgens dat de maatregelen die met het oog op de veiligheid zijn bedacht voldoende geborgd zijn in de omgevingsvergunning, waarmee de sociale veiligheid van de omgeving is geborgd. Relevant hier was een veiligheidsplan dat was opgesteld ter bescherming van de asielzoekers zelf en de buurt.
Dat sociale veiligheid ruimtelijk relevant kan zijn, weten we al uit eerdere jurisprudentie ten tijde van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) (zie uitspraak van de Rb. Gelderland 30 mei 2023). De rechtbank was in deze zaak van oordeel dat sociale veiligheid een ruimtelijk relevant belang is, omdat de sociale veiligheid immers van belang is voor de leefbaarheid van de woon- en leefomgeving.
Iets interessanter nog is een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 13 augustus 2024 over een BOPA verleend voor een evenement: de Utrechtse Introductie Tijd 2024. Een omwonende wees erop dat op de locatie meerdere evenementen per jaar worden gehouden die elk meerdere weken een beslag op het park leggen en steeds geluidsoverlast en schade aan de bomen en het gras veroorzaken. Daarover overwoog de voorzieningenrechter dat, naarmate vaker evenementen op dezelfde locatie worden georganiseerd, hogere eisen moeten worden gesteld aan de afweging om die evenementen met een ‘losse’ omgevingsvergunning toe te staan. Met andere woorden: in het kader van een ETFAL kan worden meegewogen hoe vaak een evenement wordt georganiseerd op een specifieke locatie. De frequentie speelt bij ETFAL dus een rol. Als een beoogde activiteit tijdelijk van aard is, wordt eerder geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Ook deze overweging is niet nieuw ten opzichte van oudere jurisprudentie. Ook onder de Wro gold dat naarmate een evenement vaker voorkwam, daarvoor een permanente regeling in het bestemmingsplan of een omgevingsvergunning strijdig gebruik moest borgen onder welke voorwaarden het evenement mocht plaatsvinden. Ook hier zien we de vertaling onder nieuw recht van een uitgangspunt dat onder oud recht ook al bestond.
In deze zaak woog het belang van de Universiteit Utrecht en de studenten voor wie dit evenement werd georganiseerd overigens zwaarder dan het belang van de omwonende.
Hierboven zijn twee uitspraken aan bod gekomen waarbij het ging om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, een BOPA dus. Een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 maart 2025 verduidelijkt dat er, wanneer het gaat om een binnenplanse omgevingsplanactiviteit, geen ruimte is voor een nadere afweging over de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, omdat dit nu juist het toetsingskader is voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
In deze zaak had een tegenstander van een verleende omgevingsvergunning die het bouwen van een zuiveringsinstallatie en een waterbak op de Markt in Coevorden mogelijk maakt, verschillende argumenten aangevoerd waarom het betreffende plan niet passend was in de omgeving. Zo ontstaat er volgens hem een parkeerprobleem, is er onvoldoende wateropvang en geeft de waterbak geluidsoverlast voor omwonenden. Ook vreest hij voor een rattenplaag en de gevolgen daarvan voor de volksgezondheid. Volgens de voorzieningenrechter zien deze verschillende bezwaargronden op het vereiste van een ETFAL. Aan dit vereiste kan echter pas getoetst worden als er sprake is van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Dit volgt uit artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Als sprake is van een binnenplanse omgevingsplanactiviteit, zoals hier het geval, dan geldt alleen het toetsingskader dat is opgenomen in het omgevingsplan. Als de activiteit niet in strijd is met die regels in het omgevingsplan, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend. Er is dan geen ruimte voor een nadere afweging over de toedeling van de functies aan locaties, aldus de voorzieningenrechter. Deze uitspraak laat kortom de verhouding tussen de toetsingskaders goed zien.
Voorheen gold 2.12 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo):
2.12 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
Onder 1 gaat het om de binnenplanse afwijking en onder 3 is de buitenplanse afwijking aan de orde, waarbij in het laatste geval dus sprake moet zijn van goede ruimtelijke onderbouwing. Dit loopt wederom parallel met het oude recht. Wel moest in alle gevallen, dus zowel bij binnenplans als buitenplans afwijken, sprake zijn van een goede ruimtelijke ordening. Onder het nieuwe recht is bij binnenplans afwijken geen ruimte voor een nadere afweging over de toedeling van de functies aan locaties. Dat is nu dus wel anders ten opzichte van voorheen.
Hoe groot de ruimte is voor de bestuursrechter om te beoordelen of sprake is van een ETFAL, maakt de rechter in het bijzonder duidelijk in een uitspraak van 23 januari 2025. De voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant wijst er in deze zaak op dat ‘evenwichtige toedeling’ een open norm is en het bevoegd gezag beleidsruimte heeft om deze in te vullen. Beoogd is om aan te sluiten bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ dat gold onder de Wro. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van een omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. In deze zaak had het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunde dakopbouw voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Dit is weliswaar niet de eerste uitspraak waarin de ruimte van het bevoegd gezag in de ETFAL-toets wordt benadrukt, in deze uitspraak is deze ruimte wel bijzonder nauwkeurig beschreven. Ook bij de ‘goede ruimtelijke ordening’-toets was overigens al een terughoudende rol van de rechter gepast. In jurisprudentie van voor de Omgevingswet treffen we vergelijkbare overwegingen aan onder oud recht.
Aan de hand van de hierboven genoemde uitspraken volgt duidelijk dat de ETFAL-toets niet wezenlijk verschilt van de oude toets. Zoals volgt uit de inmiddels verschenen uitspraken betekent een ETFAL net als een ‘goede ruimtelijke ordening’ een aanvaardbare bescherming van de fysieke leefomgeving. De verbreding die ETFAL beoogt ten opzichte van de goede ruimtelijke ordening ziet vooral op niet-ruimtelijke aspecten, zoals gezondheid. Pas wanneer er uitspraken verschijnen waarin dergelijke niet-ruimtelijke aspecten een rol spelen, wordt echt interessant om te zien hoe de contouren van de ETFAL-toets zich uittekenen en hoe die verschillen ten opzichte van de oude toets.
Bron: Pels Rijcken
