Evenals voorheen onder de Wet voorkeursrecht gemeenten, gelden ook in de voorkeursregeling op grond van de Omgevingswet een aantal fatale termijnen. Deze komen enerzijds voor op bestuursrechtelijk vlak als het gaat om de omgevingsrechtelijke besluitvorming, waardoor een eenmaal gevestigd voorkeursrecht kan worden verlengd. Daar geldt het systeem dat een voorkeursrecht gebaseerd op grondslag X (bijvoorbeeld een omgevingsvisie) na een bepaalde termijn van rechtswege vervalt, tenzij voor dat tijdstip een omgevingsrechtelijk besluit Y (in dit voorbeeld: een omgevingsplan) wordt vastgesteld. Aan de andere kant komen we verschillende fatale termijnen tegen in de sfeer van het civielrechtelijk verkeer tussen de voorkeursgerechtigde overheid (meestal: gemeente) en de belanghebbende, dat wil zeggen de eigenaar van of de beperkt gerechtigde tot een onroerende zaak waarop het voorkeursrecht is gevestigd. ‘Fataal’ wil in dit verband zeggen dat het overschrijden van de desbetreffende termijn, het ongebruikt laten verstrijken van die termijn of het nemen van een voor de belanghebbende negatief besluit binnen die termijn, een voor de betrokken belanghebbende positief rechtsgevolg heeft. Het fatale karakter schuilt er dus in dat het bestuursorgaan - door te laat, helemaal niet of in afwijzende zin te reageren - zijn positie in zekere zin verspeelt ten gunste van de belanghebbende(n). Het rechtsgevolg is in al die gevallen hetzelfde: de vervreemder (d.i. degene die voornemens is zijn onroerende zaak of beperkt recht daarop te vervreemden) wordt gedurende drie jaar hersteld in zijn recht om die onroerende zaak (of het beperkte recht daarop) te vervreemden aan wie hij wil. Dit is bijvoorbeeld het geval, wanneer het college van burgemeester en wethouders niet binnen zes weken na ontvangst van een uitnodiging om over aankoop van de onroerende zaak met de vervreemder in onderhandeling te treden, een zogeheten ‘positief beginselbesluit’ neemt. Zijn die zes weken verstreken zonder dat het college iets van zich heeft laten horen, of heeft het college binnen die termijn besloten niet op de uitnodiging in te gaan, dan is de vervreemder vervolgens drie jaar vrij om aan een ander dan de gemeente te verkopen.
Veel voorkomend misverstand dat voorkeursrecht is vervallen
In mijn praktijk loop ik regelmatig aan tegen het misverstand dat in een dergelijke situatie het voorkeursrecht ook (van rechtswege) komt te vervallen. Dat laatste is in het algemeen niet het geval, eenvoudigweg omdat de wet een dergelijk rechtsgevolg niet verbindt aan hetzij het ontbreken van de bereidheid van de gemeente om het te koop aangeboden goed aan te kopen, hetzij de overschrijding van de beslistermijn. Uitzondering hierop vormt de situatie dat een voorkeursrecht al ten minste vijf jaar is gebaseerd op een omgevingsplan en de vervreemder de gemeente heeft uitgenodigd met hem over aankoop in onderhandeling te treden; als het college dán niet binnen zes weken beslist om in onderhandeling te treden, dan wel binnen die termijn geen beslissing heeft genomen, vervalt het voorkeursrecht van rechtswege. De gedachte achter deze uitzondering is geweest dat nu het omgevingsplan concreet op perceelsniveau aangeeft welke functie aldaar is toegestaan, het bestuursorgaan zijn belang bij verdere handhaving van het voorkeursrecht verliest als het geen gebruik maakt of wenst te maken van de gelegenheid die hem is geboden om de onroerende zaak ter verwezenlijking van die functie aan te kopen.
Fatale termijn voor indiening verzoek om prijsoordeel rechtbank
We keren terug naar het hiervóór genoemde uitgangspunt van de wet, dat wanneer het bestuursorgaan niet althans niet in positieve zin reageert op een te koop-aanbieding verzoek, dit uitsluitend het rechtsgevolg heeft dat de vervreemder gedurende drie jaar vrij is om aan een ander dan de gemeente te vervreemden, maar dat het voorkeursrecht onverminderd zijn gelding behoudt. Ditzelfde mechanisme treedt op nadat het college van burgemeester en wethouders een positief beginselbesluit heeft genomen, waarna de onderhandelingen met de vervreemder zijn gestart. De vervreemder kan dan op elk gewenst moment aansturen op een prijsoordeel van de rechter. Hij doet dat door aan het college van burgemeester en wethouders het verzoek te richten, de rechtbank te verzoeken een oordeel over de prijs te geven. Het college heeft vier weken de tijd om dat verzoek bij de rechtbank in te dienen. Ook dit is weer zo’n fatale termijn.
Vonnis bevestigt: termijnoverschrijding leidt niet tot verval voorkeursrecht
Over zo’n situatie ging het kort-gedingvonnis van de rechtbank Gelderland van 30 oktober 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:7493) dat pas op 20 maart van dit jaar is gepubliceerd. Wat was hier aan de hand?
De Stichting Zorgwonen Bronbeek (de Stichting) had sinds 2018 een erfpachtrecht op een onroerende zaak te Arnhem. De gemeenteraad van Arnhem vestigde in 2022 een voorkeursrecht op deze zaak. De Gemeente deed in juli 2023 een bod op het erfpachtrecht, waarna de Stichting in oktober 2023 met een tegenvoorstel kwam. De Gemeente bevestigde in november 2023 haar bereidheid tot aankoop onder nader overeen te komen voorwaarden, en verzocht de Stichting om uiterlijk 27 november 2023 te reageren. De Stichting verzocht in november 2023 de Gemeente om binnen vier weken de rechtbank een oordeel over de prijs te laten geven. De Gemeente ondernam hierop geen stappen. In augustus 2024 stelde de Stichting dat het voorkeursrecht was vervallen en eiste doorhaling uit de openbare registers. De Gemeente weigerde dit.
In kort geding vorderde de Stichting vorderde dat:
De Gemeente de aantekening van het voorkeursrecht in de openbare registers zou doorhalen.
De Gemeente schriftelijk zou bevestigen dat het voorkeursrecht was vervallen.
De Gemeente een dwangsom zou verbeuren bij niet-nakoming van de veroordeling.
De Gemeente voerde verweer en stelde dat zelfs als zij de wettelijke termijn had overschreden, dit niet leidde tot het vervallen van het voorkeursrecht.
De voorzieningenrechter wees alle vorderingen van de Stichting af. De belangrijkste overweging was dat een tijdelijk vervreemdingsrecht geen verval van het voorkeursrecht betekent. De Stichting had weliswaar door de overschrijding van de vier-wekentermijn het recht om het erfpachtrecht gedurende drie jaar aan een derde te verkopen, maar dat betekende niet dat het voorkeursrecht was komen te vervallen. Die conclusie volgt uit artikel 13 lid 3 Wvg (thans artikel 9.17 Omgevingswet), de parlementaire geschiedenis en relevante vakliteratuur. Aangezien het voorkeursrecht niet automatisch vervalt, was er dan ook geen wettelijke grondslag voor doorhaling van de inschrijving in het kadaster.
Evaluatie en conclusie
Per 1 januari 2024 is de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) opgegaan in de Omgevingswet. Artikel 9.17 lid 1 onder a Omgevingswet bevat een gelijkluidende regeling als artikel 13 lid 3 Wvg. Uit de Memorie van Toelichting bij de Wvg blijkt duidelijk dat het voorkeursrecht niet vervalt wanneer het bestuursorgaan de termijn voor een prijsbepalingsprocedure overschrijdt. In de toelichting op artikel 13 Wvg werd expliciet vermeld: "In alle gevallen waarin de vervreemder de tijdelijke vrijheid van vervreemding geniet, kan de gemeente haar voorkeursrecht niet tegenover hem doen gelden. De vrijstelling geldt echter alleen voor de oorspronkelijke vervreemder en niet voor eventuele opvolgende eigenaren. Het voorkeursrecht blijft dus van kracht voor latere transacties." (Kamerstukken II 1975/76, 13 713, nr. 3, p. 16). Dit volgde ook uit de jurisprudentie onder de Wvg, zie bijvoorbeeld Rb. Midden-Nederland 18 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4321. In die zaak werd een vergelijkbaar beroep gedaan op verval van het voorkeursrecht. De rechtbank oordeelde dat artikel 13 lid 3 Wvg slechts een tijdelijke vrijheid tot verkoop geeft, maar het voorkeursrecht zelf intact blijft.
Er is in de Omgevingswet geen inhoudelijke wijziging beoogd ten opzichte van de Wvg (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 68). Dit betekent dat ook onder de Omgevingswet het voorkeursrecht niet vervalt bij het verstrijken van de termijn, maar slechts dat de vervreemder tijdelijk (namelijk gedurende een periode van drie jaar) de vrijheid krijgt om – ondanks het feit dat het voorkeursrecht op de zaak blijft rusten – te vervreemden aan een ander dan de gemeente. Met “de vervreemder” is in de vorige zin bedoeld: de oorspronkelijke vervreemder. De rechtsopvolger van deze oorspronkelijke vervreemder is, op het moment dat hij zou willen vervreemden terwijl het gemeentelijk voorkeursrecht nog op de zaak rust, weer volledig aan zijn aanbiedingsplicht jegens de gemeente gebonden.
