De afgelopen jaren is stikstof volop in het nieuws. Nederland kampt met een stikstofcrisis en is meermaals op slot gezet én weer van het slot afgehaald. Regelmatig ligt hier een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan ten grondslag waarin is geoordeeld dat een bepaalde handelswijze (denk aan het Programma Aanpak Stikstof[1], de bouwvrijstelling[2] etc.) in strijd is met het Europese natuurbeschermingsrecht. Ook nu staan projecten stil; dit keer als gevolg van de uitspraken eind 2024 over het verbod op intern salderen in de voortoets en de verplichte toetsing aan het additionaliteitsvereiste.[3] Dit is slecht nieuws voor bedrijven, ontwikkelaars en, met het huidige woningtekort, ook slecht nieuws voor de maatschappij. Maar hoe werkt het gebiedsbeschermingsrecht dan? Wanneer is nou een voortoets of een passende beoordeling vereist? En wat als uit de beoordeling blijkt dat het project negatieve effecten op een Natura 2000-gebied heeft? In deze serie beantwoord ik deze vragen (en meer!) en zet ik kort de basics van de beoordeling van projecten met betrekking tot Natura 2000-gebieden op een rij. Vandaag: de passende beoordeling en intern en extern salderen, met wederom een handig stappenplan.
Als een initiatiefnemer een project wil realiseren of een bedrijf zijn bedrijfsvoering wil wijzigen en daarbij stikstof wordt uitgestoten, dan moet worden onderzocht of dat gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Dit begint bij de voortoets. Nadat in de voortoets is onderzocht of een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (dus: is een vergunning nodig?) en daaruit volgt dat gevolgen niet zijn uitgesloten (dus: ja, een vergunning is nodig), móet een passende beoordeling worden opgesteld. Bij de passende beoordeling draait het om de vraag of een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit kan worden verleend.
In de passende beoordeling wordt getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied. Dit zijn doelstellingen die zijn geformuleerd voor de habitattypen, habitatsoorten en vogelsoorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake moeten alle aspecten van een project dat op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied in gevaar kunnen brengen, worden geïnventariseerd. Er mag wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaan dat er geen schadelijke gevolgen voor het Natura 2000-gebied zijn.[1]
In een passende beoordeling mag – net als bij de voortoets - onder voorwaarden rekening worden gehouden met de positieve gevolgen van autonome ontwikkelingen en instandhoudings- en passende maatregelen (zie deel I). Daarnaast mag in de voortoets rekening worden gehouden met mitigerende maatregelen.
Mitigerende maatregelen: dit zijn maatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, om ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Denk hierbij aan intern en extern salderen. Door het Hof van Justitie van de Europese Unie worden dit beschermingsmaatregelen genoemd.
Let op!
Het is niet zonder meer toegestaan om gebruik te maken van mitigerende maatregelen. Hier zijn een aantal voorwaarden aan verbonden.
Intern / extern salderen
Als de gevolgen van het voorgenomen project worden bezien in relatie tot de gevolgen van de bestaande vergunde situatie, is sprake van intern salderen. Het gaat hierbij dus om een vergelijking tussen de emissies die zijn toe te rekenen aan de aangevraagde situatie en de emissies die zijn toe te rekenen aan de bestaande vergunde situatie. Met andere woorden, de stikstofgevolgen van het nieuwe project worden weggestreept tegen de stikstof die het oude, vergunde project op die locatie al veroorzaakte. Bij extern salderen wordt de stikstofneerslag van het nieuwe project juist weggestreept tegen de stikstofruimte van een bedrijf op een andere locatie.
Referentiesituatie
Om gebruik te kunnen maken van intern of extern salderen in een passende beoordeling moet eerst worden bepaald wat de oude situatie was. Dat wordt de referentiesituatie genoemd. De referentiesituatie kan bij projecten worden ontleend aan 1. een natuurvergunning; 2. een milieutoestemming; of 3. algemeen geldende regels.
1. Natuurvergunning
De referentiesituatie bij projecten wordt ontleend aan een natuurvergunning voor het toegestane project op de locatie van de beoogde activiteit. De omvang van de referentiesituatie wordt afgeleid uit wat er op grond van een natuurvergunning aanwezig is of had mogen zijn. Een vervallen of verlopen natuurvergunning of milieutoestemming kan niet gelden als referentiesituatie.
2. Milieutoestemming
Als een natuurvergunning ontbreekt, kan de referentiesituatie worden ontleend aan een milieutoestemming (een toestemming op grond van milieuregels) die gold op de referentiedatum. Hierbij kan gedacht worden aan een vergunning of melding op basis van de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet. Het mag hierbij alleen gaan om activiteiten die zijn vergund én feitelijk aanwezig zijn. Structureel onbenutte ruimte in een milieutoestemming maakt geen deel meer uit van de referentiesituatie.[2] De referentiedatum is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied. Als pas ná de referentiedatum een toestemming is verleend, geldt die latere datum als referentiesituatie. Een vervallen of verlopen natuurvergunning of milieutoestemming kan niet gelden als referentiesituatie.
3. Algemeen geldende regels
De referentiesituatie kan ook worden ontleend aan algemeen geldende regels (bijv. een planologische regeling) waaruit een toestemming (bijv. beweiden en bemesten) kan worden afgeleid. Als de gronden in het bestemmingsplan vanaf de referentiedatum ononderbroken een bestemming hadden als landbouwgrond, kan ervan uit worden gegaan dat die gronden ook bemest werden. Voor de omvang van de referentiesituatie bij algemeen geldende regels geldt dat deze wordt bepaald aan de hand van de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op grond van het bestemmingsplan op de locatie was toegestaan. Maar als de gronden op het moment waarop de natuurvergunning voor het nieuwe project wordt gevraagd structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond, mag het bemesten alleen in de referentiesituatie worden meegenomen als daarvoor geen nieuwe natuurtoestemming nodig is.[3] Er zitten dus wel wat mitsen en maren aan.
Voorwaarden
Voor het gebruik maken van zowel intern als extern salderen gelden voorwaarden. Deze mitigerende maatregelen zijn dus niet zomaar toegestaan. De voorwaarden zijn sinds de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2024 over Rendac en de Amercentrale nagenoeg gelijk[4] en zijn als volgt samen te vatten:
Verwachte voordelen: de mitigerende maatregel hoeft in de regel nog niet getroffen te zijn ten tijde van de passende beoordeling, maar de verwachte voordelen van deze maatregel moeten wél vaststaan ten tijde van de passende beoordeling. Zo moet zijn uitgewerkt hoe de voordelen tot stand worden gebracht. Het hangt van het soort maatregel of welke eisen hier precies aan worden gesteld.[5]
Wijziging of beëindiging verzekerd: er moet gewaarborgd zijn dat de maatregelen zijn geëffectueerd voordat de gevolgen van het beoogde project waarvoor de maatregelen worden ingezet, zich zullen voordoen. De wijziging of beëindiging van de bestaande situatie moet zijn verzekerd en mag niet meer kunnen worden hervat. Ook moet worden gewaarborgd dat de referentiesituatie alleen wordt ingezet voor het beoogde project. Een dubbele inzet van referentiesituatie moet dus voorkomen worden.[6]
Additionaliteitsvereiste: salderen mag alleen als de maatregel (inzet referentiesituatie) niet ook nodig is om natuur te behouden, herstellen of verslechtering te voorkomen. Het additionaliteitsvereiste ziet alleen op het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt gebruikt om te salderen. Alleen voor dat deel, en dus niet voor de hele referentiesituatie, moet worden onderbouwd dat het inzetten daarvan niet ook nodig is om natuur te behouden, herstellen of verslechtering te voorkomen.[7]
In de passende beoordeling moet dus worden gemotiveerd welke andere maatregelen getroffen zullen worden om de stikstofdepositie tot aanvaardbare proporties te reduceren en de betrokken habitats in een goede staat van instandhouding te brengen. Dat kan door uit te leggen welke andere instandhoudingsmaatregelen[8] en passende maatregelen[9] zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. Een in uitvoering zijnd plan, programma of pakket van maatregelen kan hierbij behulpzaam kan zijn.[10]
Hoewel uit de rechtspraak volgt dat het niet noodzakelijk is dat een plan, programma of pakket is vastgesteld, maakt dit de motivering wel makkelijker. Op dit moment ontbreken echter dergelijke plannen, programma’s en maatregelpakketten van het Rijk[11] en provincies[12]. Dit maakt dat het niet eenvoudig is om te motiveren dat de wijziging of beëindiging van een activiteit niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel (additionaliteit) en dat het project dus geen significante effecten heeft op het nabijgelegen Natura 2000-gebied.
Expertbeoordeling
Als uit de passende beoordeling (ondanks de mitigerende maatregelen) volgt dat significante effecten niet zijn uit te sluiten, dan bestaat er – net zoals in een voortoets – de mogelijkheid om met een ecologische onderbouwing alsnog te onderbouwen dat het plan (ondanks de stikstofdepositie) toch de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
Anders dan bij een voortoets is voor het uitvoeren van een expertbeoordeling (op basis van subjectiviteit) over het voorkomen van een verslechtering van habitattypen of soorten in een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van habitattypen of de staat van instandhouding van habitattypen of soorten in een passende beoordeling wel ruimte, althans in de rechtspraak is (nog) niet geoordeeld dat deze ruimte er niet zou zijn.
