De afgelopen jaren is stikstof volop in het nieuws. Nederland kampt met een stikstofcrisis en is meermaals op slot gezet én weer van het slot afgehaald. Regelmatig ligt hier een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan ten grondslag waarin is geoordeeld dat een bepaalde handelswijze (denk aan het Programma Aanpak Stikstof[1], de bouwvrijstelling[2] etc.) in strijd is met het Europese natuurbeschermingsrecht. Ook nu staan projecten stil; dit keer als gevolg van de uitspraken eind 2024 over het verbod op intern salderen in de voortoets en de verplichte toetsing aan het additionaliteitsvereiste.[3] Dit is slecht nieuws voor bedrijven, ontwikkelaars en, met het huidige woningtekort, ook slecht nieuws voor de maatschappij.
Maar hoe werkt het gebiedsbeschermingsrecht dan? Wanneer is nou een voortoets of een passende beoordeling vereist? En wat als uit de beoordeling blijkt dat het project negatieve effecten op een Natura 2000-gebied heeft? In deze serie beantwoord ik deze vragen (en meer!) en zet ik kort de basics van de beoordeling van projecten met betrekking tot Natura 2000-gebieden op een rij. Vandaag: de voortoets mét handig stappenplan.
De overheid mag geen activiteiten toestaan die nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden veroorzaken.[4] Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen plannen en projecten. Bij plannen gaat het bijvoorbeeld om een bestemmingsplan of een omgevingsplan[5] en bij projecten om het realiseren van een woontoren, maar ook het beweiden en bemesten van gronden.[6] Voor plannen geldt dat een bestuursorgaan een plan niet vast mag stellen als dat plan afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.[7] Voor projecten geldt dezelfde toets, maar met een ander gevolg: bij projecten gaat het niet om de vaststelling daarvan, maar om een eventuele vergunningsplicht. Als een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied is een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist.[8] Deze omgevingsvergunningplicht kan dus gelden naast vergunningplichten die voor andere activiteiten gelden (zoals een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een bouwactiviteit).
De hiervoor genoemde omgevingsvergunningplicht geldt alleen voor een ‘project’ met mogelijk significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Dit volgt uit de definitie van het begrip ‘Natura 2000-activiteit’. Maar wat is dan een project? Uit de rechtspraak volgt dat een project elke activiteit kan zijn die significante gevolgen kan hebben. Het gaat dus niet zo zeer om de activiteit, maar meer om de gevolgen daarvan.
Om te bepalen of een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied wordt een voortoets gemaakt. Hierin wordt de vraag beantwoord of een vergunning nodig is. Als uit die voortoets volgt dat een activiteit mogelijk significante gevolgen kan hebben, moet in een passende beoordeling worden nagegaan wat de gevolgen van de activiteit zullen zijn. Het gaat hier om de vraag of een vergunning kan worden verleend. En als uit deze beoordeling blijkt dat significante gevolgen niet zijn uitgesloten, dan kan de activiteit alleen doorgaan als wordt voldaan aan de ADC-toets; er zijn geen alternatieven, er is een dwingende reden van groot openbaar belang en er kunnen compenserende maatregelen worden genomen.
De vraag of een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit is vereist, begint bij de voortoets. Dit is de beoordeling of op basis van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat een project op zichzelf of in combinatie met andere plannen/projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Als significante effecten zijn uitgesloten, is de voortoets voldoende en is geen natuurvergunning nodig. Voor het uitsluiten van significanten effecten in de voortoets wordt meestal een AERIUS-berekening gebruikt. Als de stikstofdepositie minder dan 0,00 mol/ha/jr bedraagt, zit je goed. Zo niet, kan nog worden gekeken of de uitstoot naar beneden kan worden gebracht door het gebruik van elektrisch materiaal of door in te zetten op fietsverkeer (i.p.v. autoverkeer). Werkt dat ook niet, dan bestaat nog de optie om een ecologische beoordeling te laten uitvoeren. In de ecologische beoordeling wordt onderzocht of op basis van objectieve gegevens kan worden onderbouwd dat het project (ondanks de stikstofdepositie) toch geen significant effect heeft op het Natura 2000-gebied.[9] Significante effecten zijn ook uitgesloten als de nieuwe activiteit onder een eerder vergunde situatie valt, dan is sprake van één-en-hetzelfde project en geldt geen nieuwe vergunningplicht.[10] Maar als significante effecten niet zijn uitgesloten, geldt dus een vergunningplicht en is een passende beoordeling vereist.
De voortoets vindt plaats aan de hand van de stikstofgevoelige natuurwaarden. Dit zijn de habitattypen en habitats van soorten in Natura 2000-gebieden die aangetast kunnen worden door een overmaat aan depositie van stikstof. Hierbij wordt rekening gehouden met de kritische depositiewaarden. Dit is de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van een habitat significant wordt aangetast door de invloed van stikstofdepositie.
In de voortoets mag (onder voorwaarden) rekening worden gehouden met de inherente standaardonderdelen van een project en de positieve gevolgen van autonome ontwikkelingen en instandhoudings- en passende maatregelen.[11] Veel begrippen, maar het komt neer op het volgende:
Let op! In de voortoets mag geen rekening worden gehouden met mitigerende maatregelen, zoals intern of extern salderen.
Standaardonderdelen: maatregelen die verplicht zijn voor alle projecten van dezelfde soort.
Autonome ontwikkelingen: de verandering van stikstofdepositie als gevolg van algemene ontwikkelingen die losstaan van de uit de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen om stikstofdepositie te beperken, zoals de groei van stikstofdepositie als gevolg van economische groei (bijvoorbeeld meer wegverkeer) en de daling van stikstofdepositie als gevolg van technische ontwikkelingen.
Instandhoudingsmaatregelen: dit zijn maatregelen die zijn gericht op het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied.
Passende maatregelen: dit zijn maatregelen die zijn gericht op het voorkomen van verslechteringen en verstoringen die een significant effect kunnen hebben op de soorten en typen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen.
Let op! Het rekening houden met de positieve gevolgen van autonome ontwikkelingen, instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen mag niet altijd in de voortoets. Hier zijn een aantal voorwaarden aan verbonden. Kort samengevat moeten de ontwikkelingen en maatregelen vaststaan en mag er geen discussie over zijn.
[1] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (PAS).
[2] ABRVS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159 (Bouwvrijstelling).
[3] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac) en ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale).
[4] Dit is vastgelegd in artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn.
[5] Artikel 4.1 van de Omgevingswet.
[6] Artikel 5.1, lid 1, sub e, van de Omgevingswet.
[7] Deze verplichting is neergelegd in artikel 16.53c van de Omgevingswet (“Ow”) en artikel 10.24 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”). Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet was deze verplichting terug te vinden in artikel 2.7, lid 1, van de Wet natuurbescherming (“Wnb”).
[8] Op dit moment is de vergunningplicht terug te vinden in artikel 5.1, lid 1, onder e, van de Ow en artikel 8.74b van het Bkl. Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet was deze verplichting terug te vinden in artikel 2.7, lid 2, van de Wnb.
[9] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac) en ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale).
[10] Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3129 (Porthos).
[11] ABRvS 16 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3129 (Porthos).
[12] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac) en ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale).
