Het is niet de eerste keer dat Nederland voor grote ruimtelijke opgaven staat. Echter, in vergelijking met het verleden zijn er behoorlijk wat uitdagingen bijgekomen. Naast het woningtekort spelen vandaag de dag ook transitieopgaven zoals de energietransitie en de overgang naar kringlooplandbouw. In het vandaag uitgekomen advies ‘Geef richting, maakt ruimte!’ benadrukt de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) dat urgente ruimtelijke problemen niet kunnen worden opgelost als zowel het beleid, maar ook zeker de proceskant (governance) van ruimtelijke ordening niet worden aangepakt. Wij spraken hierover met Jantine Kriens, lid van de Rli en voorzitter van de commissie die het advies heeft voorbereid, voorheen algemeen directeur van de VNG en wethouder te Rotterdam. Projectleider Lianne van Duinen is ook aanwezig en vult aan.
Waarom heeft de Rli besloten dit advies uit te brengen en wat zijn de doelstellingen van dit advies?
“Nederland gaat de komende periode op de schop vanwege alle transitieopgaven waar we nu en in de toekomst mee te maken hebben. Het is verstandiger om die verschillende transities in dezelfde ruimte op een goede manier te besturen en dat niet allemaal afzonderlijk van elkaar te doen, want dan benut je de ruimte niet effectief. Je zou dan stuk kunnen lopen op de verschillende transities, maar bovenal verlies je draagvlak bij de burger. Dat is uiteindelijk de grootste ‘stopper’ van alle belangrijke ambities. Hier zijn we als Rli niet uniek in, er zijn diverse rapporten verschenen waarin beschreven wordt dat het zo niet langer kan. Wij zeggen echter, dat er geen simpele oplossingen zijn. Het is niet de bedoeling dat er allerlei structuurwijzigingen zullen gaan plaatsvinden, maar dat we de instrumenten die we nu al hebben beter gaan benutten. De vrijblijvendheid moet eraf en er moet echt gestuurd worden. Zorg dat je de keuzes die je maakt op rijksniveau vertaalt naar de verschillende regio’s en dat de provincies ook hun rol pakken om die regio’s aan te spreken op hun verantwoordelijkheid daarin. Het is zinvoller dat het rijk in de regio’s aanwezig is, dan ‘tig’ sectorale programma’s aan te boren.”
Wat is het voornaamste verschil tussen de opgaven omtrent ruimtelijke ordening in het verleden (de wederopbouwperiode en de plannen voor vinex-locaties in de jaren tachtig) en het heden?
“Het verschil zit hem in de complexiteit en de breedheid van de opgaven die er liggen. In de wederopbouwperiode lag er ook een gigantische opgave, maar was het veel duidelijker wat er moest gebeuren. Hetzelfde geldt voor de plannen destijds voor vinex-locaties.
De complexiteit en het samenvallen van grote opgaven is dus ingewikkeld, maar in onze tijd komt daarbij dat beleid als het ware opnieuw uitgevonden moet worden. De ontwikkelingen gaan zo snel dat je niet meer op de klassieke manier van ‘plan-do-check’ kunt werken in de beleidsontwikkeling. De variëteit was toen al groot, maar nu nog groter. De ruimtelijke opgaven in de Noordelijke provincies of in de Rijnmond vragen om een hele andere manier van werken. De complexiteit van het draagvlak, zoals bij de discussies over windmolens, laten ons zien dat het niet een vanzelfsprekendheid is dat er draagvlak is onder de bevolking. Je zult veel betere processen moeten organiseren om burgers mee te nemen in ontwikkelingen en om gebruik te maken van hun kennis en ervaring. Om die reden zeggen we in het advies dat je drie vormen van democratische legitimering moet hebben: de gemeenteraad, de provinciale staten en het parlement. Alle vormen van burgerparticipatie moet je verbinden aan de algemeen-belang-afwegingen in de gewone democratische legitimering.”
In het advies wordt genoemd dat Nederland wat betreft de regierol van de overheid de sectorale aanpak moet verruilen voor een integrale aanpak. Tevens geeft de Rli aan niet terug te willen naar vroeger, naar de tijd van voor de decentralisering en marktwerking van de jaren tachtig. Welke rol zou de overheid nu dan wél moeten pakken?
“Het uitrollen van beleidsprogramma’s was in het verleden een manier waarbij je overheidsregie kon voeren. Er waren sturingsinstrumenten in de zin van je hebt geld en programma’s die we uitrollen en die moeten dan binnen een bepaalde periode afgerond zijn. Met de complexiteit van nu vergelijk ik de regie door de overheid met de metafoor van het toneel. De overheid staat als regisseur nu juist niet op het toneel; de provincies, de waterschappen de gemeenten, de burgers en alle samenwerkingspartners wel. De regisseur moet ervoor zorgen dat het verhaal dat ze neerzetten klopt, dat de rollen goed verdeeld zijn, dat ze aangesproken worden op die rollen en dat het geheel meer is dan de som der delen. Dat is een hele andere manier van regisseren. Dat is voor departementen ook heel ingewikkeld, want die zijn gewend dat ze een programma hebben wat ze gaan uitrollen. Nu moeten ze samen met de andere actoren en lagen binnen de Rijksoverheid kijken naar de vragen: welk toneelstuk zijn we nu eigenlijk aan het spelen, welke rol speelt iedereen daarin en hebben we de voorwaarden wel goed georganiseerd of zitten er rotte planken in het toneel?”
Komt het laten verschijnen van meerdere acteurs op het toneel overeen met het opstellen van een NOVI plus?
“Het gaat vooral om keuzes maken en die keuzes moet je vertalen. In het advies komt nadrukkelijk naar voren dat we de uitvoeringskracht moeten vergroten. Wat we vaak vergeten in Nederland is om het gesprek te voeren op het niveau van waarden en elkaar de vraag te stellen: wat voor Nederland willen we nu met elkaar zijn? Als we in de metafoor van het toneelstuk blijven: in wat voor stuk zijn we nu eigenlijk met elkaar aan het spelen? We zijn geneigd om heel snel in de technocratie te vallen en dan zit je per definitie ook sectoraal. We moeten juist kijken op het niveau van waarden en iedereen hierbij zijn rol laten spelen, dat is dus een geheel andere vorm van regie.”
In het advies worden de termen ‘ontwerpkracht’ en ‘verbeeldingskracht’ als noodzakelijke instrumenten voor het realiseren van een goede ruimtelijke ordening genoemd. Hoe zou u deze enigszins abstracte termen concretiseren?
“Er zijn, mijns inziens, al veel mooie voorbeelden zoals Panorama Nederland van het College van Rijksadviseurs. De Universiteit Wageningen heeft gekeken naar de vraag: hoe gaan we om met de grond in Nederland, wat zetten we daarop en wat is de logica daarvan? Dat soort initiatieven bij elkaar leggen, maar vooral brengen naar daar waar de uitvoering ligt, dat moet lucht geven aan het systeem en het verhaal ‘communiceerbaar’ maken naar burgers toe. De ontwerpkracht moet bij de uitvoeringskracht komen.”
Projectleider Lianne van Duinen voegt daaraan toe: “Met zo’n visie geef je richting aan andere partijen over in wat voor soort land je wilt leven. Daar gaat de titel van dit advies ook over; het ‘richting geven’: als je op die manier bij alle partijen tussen de oren krijgt waar we gezamenlijk naartoe willen, dan is het voor veel mensen makkelijker om hun uitvoering en plannen daarop af te stemmen. Dat is in de huidige NOVI onvoldoende uit de verf gekomen.”
Kan deze omschakeling van denken op korte termijn gerealiseerd worden?
“Een soortgelijke vraag kreeg ik onlangs bij de provincies. Er zitten voor de provincies ontzettend belangrijke aanknopingspunten in het advies om hun rol beter te gaan vervullen en op een andere manier te kijken hoe je doelstellingen kunt behalen. Er wordt vaak nog te veel naar het Rijk gekeken. Ik heb toen gezegd: draai het eens om en begin bij jezelf. In deze tijd zit men zo verlegen om georkestreerde plannen die daadwerkelijke uitvoeringsmogelijkheden hebben. Als jij een plan maakt, en dat weet waar te maken met draagvlak en kloppend met de doelstellingen die er zijn, dan kun je veel bereiken. Kortom: op de korte termijn zullen er keuzes gemaakt moeten worden, maar je kunt het systeem ook op een andere manier laten draaien als er meer ‘oorzaakgedrag’ vertoond wordt. Dat wil zeggen: niet wachten tot de ander het doet, maar vanuit je eigen situatie zeggen: dit vind ik nu van belang om te doen en dit hebben we ervoor nodig. Nederland hoeft dus niet bestuurlijk op de schop, men kan gebruik maken van de systemen die er zijn, maar haal de vrijblijvendheid eruit, doe dat planmatig en geef het rijk hierin een duidelijke rol.”
De afgelopen twintig jaar zijn de beleidsopgaven omtrent ruimtelijke ordening naar de achtergrond verdwenen. Is er de afgelopen twintig jaar niemand geweest die al in een eerder stadium dacht: dit gaat zo niet langer?
“Ik ben van mening dat het altijd golfbewegingen zijn. Het ingewikkelde is dat je niet weet op welke plek van de golf je je bevindt. De afgelopen jaren is dit in het sociaal domein op precies dezelfde manier gegaan als in het fysieke domein. Nederland is een eenheidsstaat en er is dus altijd een onderlinge afhankelijkheid. Het is heel fout om te denken dat als je decentraliseert het Rijk er niets meer mee te maken heeft, en als je centraliseert de gemeenten er niets meer mee te maken hebben. We zijn geneigd om steeds in die golfbeweging mee te gaan, maar je moet juist altijd dat weefsel ertussen organiseren. Hiermee bedoel ik de verbindingen tussen mensen, wat je bijdraagt en wat jouw rol en kennis daarin zijn. We hebben landelijke planbureaus wiens kennis vooral op decentraal niveau nodig is. Hoe zorgen we ervoor dat die kennis ook op decentraal niveau beschikbaar komt, zodat we er ook mee kunnen werken? Wat misschien wel de grootste misvatting binnen het fysieke domein is geweest de afgelopen jaren is de gedachte dat Nederland ‘af’ is, maar Nederland zal nooit af zijn dus je moet veel robuuster zijn in je wendbaarheid. Je moet het doen met de middelen die er zijn, maar die moeten vele malen slimmer worden ingezet.”
Zou een minister van Ruimtelijke Ordening of minister van Wonen voor oplossingen kunnen zorgen?
“Het is een misvatting om te denken dat er met ‘een minister’ alléén iets gaat veranderen. We hebben het in het verleden geprobeerd met bijvoorbeeld een minister van Grootstedenbeleid en dat is niets geworden. Het uitgangspunt is dat je een kabinet hebt met daarbinnen verschillende verantwoordelijkheden. Dat kabinet is afhankelijk van wat provincies en gemeenten doen en andersom precies hetzelfde. Het is dus heel goed om een minister van Ruimte aan te stellen, maar niemand moet denken dat daarmee alles opgelost is. Integraliteit op kabinetsniveau zal nog altijd bevorderd moeten worden en er moet op een betere manier gebruik gemaakt worden van de kracht die in regio’s en provincies te vinden is.”
In het advies staat dat er een vierde bestuurslaag ontbreekt en dat die er niet zozeer hoeft te komen, maar dat er wel meer op provinciaal en/of gemeentelijk niveau zou moeten worden opgelost. Resulteert dit niet in een wirwar van opgaven en problemen waarvan het niet altijd duidelijk is op welk niveau die opgelost kunnen worden?
“We kiezen in het advies voor de hoofdstructuur zoals die er nu is; de nationale overheid, provinciaal- en gemeentelijk bestuur. Er zijn allerlei samenwerkingsverbanden van gemeenten en deels is dat een wirwar, maar soms past een bepaalde opgave bij dat type samenwerkingsverband. Je kunt nu wel heel erg gaan problematiseren dat het een wirwar is, maar je kunt beter zeggen: kunnen we de samenwerkingsverbanden niet wat ‘integraler’ aanpakken? Kunnen we die verbinden aan de democratisch gelegitimeerde delen van de overheid? In Zuid-Holland bestaan bijvoorbeeld verschillende samenwerkingsverbanden van gemeenten waarvan de metropoolregio zich niet zoveel laat zeggen door de provincie en dat is ook voorstelbaar. Regio Rijnmond heeft bijvoorbeeld eigen vraagstukken en expertises, maar dan moet je er wel voor zorgen dat wat de regio Rijnmond doet, een operationalisering is van de doelstellingen zoals we die op provinciaal niveau en op landelijk niveau hanteren. In Zeeland is de situatie weer heel anders.”
In het kader van integraliteit: met de RES wordt de energietransitie in de regio aangestuurd, zouden die regio’s ook woningbouw en andere transities mee moeten nemen in het beleid en zich niet moeten richten op bijvoorbeeld alleen windmolens?
“Als je naar de grote transities kijkt, zou je ervoor moeten zorgen dat één plus één meer dan twee is. Hoe kun je bijvoorbeeld de landbouwtransitie verbinden aan de energietransitie en aan de woningbouwopgave? Zolang je in afzonderlijke kokertjes blijft kijken in plaats van naar een concreet gebied, benutten we niet de kansen die integraal kijken biedt.”
Van Duinen: “Het advies zegt daarmee niet dat je de sectorale tafels bij voorbaat moet opheffen. We pleiten voor het instellen van integrale regiotafels die het werk van sectorale tafels zoals de RES, maar ook andere tafels, bij elkaar brengen. Het integrale pleidooi van Jantine moet aan die integrale tafels plaatsvinden en waar mogelijk kun je dan kijken of je sectorale tafels over kunt nemen, maar in principe kunnen ze naast elkaar blijven bestaan.”
Op lokaal niveau lijkt burgerparticipatie goed georganiseerd, maar in het advies staat dat er op regionaal niveau nog veel winst te behalen valt. Wat wordt hiermee bedoeld?
“Regio’s hebben een zekere identiteit waar mensen zich mee verbonden voelen en die identiteit geeft richting aan hoe je met grote opgaven aan de slag gaat. Een goed voorbeeld hiervan is de Achterhoek. Hier hebben ze heel goed met burgers gekeken naar de vragen: wat voor regio zijn we eigenlijk en hoe willen we met onze economische ontwikkeling en landschappelijke opgaven omgaan? Hier zie je dat er door de samenwerking met burgers en ondernemers een grote hoeveelheid energie ontstaat, terwijl de Achterhoek natuurlijk geen bestuurlijke laag is. De kracht van op regioniveau met burgerparticipatie werken is dat je het met identiteit kunt verbinden.”
Zal de inwerkingtreding van de Omgevingswet volgend jaar, als instrument bij het aangaan van ruimtelijke opgaven, direct veel resultaat geven of zal er een lange aanloop nodig zijn?
“Er is al veel voorbereidend werk gedaan in de zin van randvoorwaarden en gesprekken met gemeenteraden. De grootste opgave is de positionering van de provincies hierin, je hoeft geen nieuwe dingen te verzinnen, maar het zal zich wel goed moeten ontwikkelen in de rol van de provincies en in de rol van gemeenten. De uiteindelijke besluitvorming is toch de representatieve democratie waar we mee te maken hebben en dat is een spanning die ook in Omgevingswet erg aanwezig is. Het is een illusie dat je altijd alles via burgerparticipatie en met een omgevingstafel waar mensen met verschillende belangen aan tafel zitten kunt realiseren. Af en toe moet de gemeenteraad knopen doorhakken. Als gemeenteraad moet je een kader hebben zodat je kan zeggen om deze reden gaan we toch een aantal dingen doen die mensen hier in de buurt niet zien zitten. Die spanning wordt spannend!”
Wat hoopt de Rli met dit advies te bereiken?
“We hopen, los van wat het kabinet ermee gaat doen, dat het bovenal voor de provincies een inspirerend verhaal is en dat zij er zeker iets mee gaan doen. Alleen maar een paar woordjes in een regeerakkoord daar verandert de wereld nog niet mee, maar als je inspiratie kunt bieden aan al die partijen op verschillende niveaus dan slaan ze misschien een andere weg in.”
