Bij planologische besluiten (1) op basis van het huidig wettelijk kader op het gebied van het omgevingsrecht (2) wordt niet meegewogen of de aangevraagde activiteit direct of indirect bijdraagt aan de uitstoot van broeikasgassen, binnen én buiten de landsgrenzen (3).
De vraag is of dat niet zou moeten, nu we inmiddels weten dat we een gemeenschappelijke opgave hebben om de emissie van broeikasgassen drastisch te verminderen, waar deze emissie ter wereld ook ontstaat. Immers, de emissie van broeikasgassen leidt tot gevaarlijke klimaatverandering, en heeft overal op de wereld negatieve gevolgen voor de leefomgeving in de ruimste zin van het woord.
Het ontstaan van broeikasgassen hangt in belangrijke mate samen met consumptie. Ik moest hieraan denken toen ik betrokken werd bij een planologische procedure voor een bestemmingsplan dat voorziet in de vestiging van een fastfoodrestaurant, waarbij gehint wordt op een McDonalds (4). Waarom zou je toestaan dat hier nog meer vestigingen van komen, vroeg ik mij af?
Een artikel in het Financieel Dagblad van 21 december 2021 beschrijft de klimaatschade die McDonalds veroorzaakt:
De honderden hamburgers die het bedrijf wereldwijd per seconde verkoopt, leveren een stevige bijdrage aan de klimaatverandering. Koeien stoten grote hoeveelheden van het broeikasgas methaan uit, het maakt rundvlees tot het schadelijkste voedingsproduct voor het klimaat. Het draagt minstens vijf keer zoveel bij aan de opwarming van de aarde als varkensvlees of kip en meer dan vijftien keer zoveel als noten of linzen. Rundvlees zorgt voor ongeveer een derde van de klimaatvoetafdruk van McDonald’s. Het bedrijf stoot jaarlijks ook ruim 53 miljoen ton CO2 uit, meer dan heel Noorwegen, en die uitstoot neemt nog toe. (5)
Desondanks is er nog geen wet in de wereld die de productie van McDonalds aan banden legt. Zolang mensen hamburgers blijven consumeren (6), blijft McDonalds ze produceren en met iedere vestiging die vergund wordt, neemt de productie van broeikasgassen toe.
In deze blog neem ik de stelling in dat gemeenten geen nieuwe planologische besluiten moet nemen voor activiteiten van ondernemingen die niet actief bijdragen aan het reduceren van broeikasgassen. Ik licht dit toe aan de hand van een planologisch besluit voor de vestiging van een McDonalds.
Bij het beoordelen van een planologisch besluit voor de vestiging van een McDonalds wordt op grond van het huidig wettelijk kader (7) onder meer een verantwoording gegeven van de keuze van bestemmingen die met het planologische besluit is gemaakt. In dit kader wordt onder andere gekeken naar bijvoorbeeld de parkeerbehoefte of de geluidhinder die de aangevraagde activiteit kan veroorzaken. Daarbij worden weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af. De nadelige belangen mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (8). Ook moet de marktbehoefte worden aangetoond.
Het leeuwendeel van deze effecten worden beoordeeld binnen een straal van 1 kilometer van de geplande vestigingslocatie, of iets ruimer als de aanvrager concurreert met anderen in hetzelfde verzorgingsgebied. De effectbeoordeling bij de natuurtoets gaat tot circa 7 kilometer. Deze geografische afbakening in afstand, gaat er aan voorbij dat de negatieve gevolgen voor de leefomgeving, een veel groter, zelfs een wereldwijd bereik hebben.
Om dichtbij te beginnen. Op 15 autominuten rijden van mijn huis, in een andere gemeente, bevinden zich twee vestigingen van McDonalds. Ik hoef echter maar een paar minuten te lopen om in de bermen het afval van deze vestiging te kunnen oprapen, iets wat ik dan ook regelmatig doe. De afvalstroom verdwijnt of in de natuur, of – al dan niet via mijn prikstok – als restafval in verbrandingsovens (met CO2 emissie tot gevolg).
Maar nu zoom ik uit. McDonalds is net als Shell een onderneming die wereldwijd actief is (9). Productie vindt plaats waar de grondstoffen of het benodigde land voorhanden zijn en daar ontstaat dan ook een groot deel van de emissie van broeikasgassen. Consumptie daarentegen verspreidt zich over de hele wereld, net als de opwarming van de aarde. Milieudefensie heeft Shell met succes aansprakelijk gesteld voor de klimaatschade die het bedrijf op die manier veroorzaakt.
De rechter heeft Shell (kort gezegd) het bevel gegeven om de uitstoot van CO2 met 45% te reduceren om een bijdrage te leveren aan het tegengaan van gevaarlijke klimaatverandering. Er is geen aanleiding om te concluderen dat er geen reductieopgave van 45% van de uitstoot van broeikasgas op McDonalds rust (of welke andere mondiale veroorzaker van broeikasgassen dan ook). McDonalds maakt daar eigener beweging nog geen (serieus) werk van. Een gemiste kans, want juist grote vervuilers zoals Shell en McDonalds kunnen in deze het verschil maken.
Terzijde vermeld ik dat het varkensvlees dat voor de plakjes bacon op de hamburgers wordt gebruikt, (ook) een nare bijsmaak heeft. Daarover schreef het FD van 24 mei 2022:
Volgens McDonald’s is 60% van de varkens die tegenwoordig op zijn broodjes terechtkomen nooit in kratten gehuisvest. Tegen het einde van dit jaar zal dat minstens 85% zijn. De coronapandemie en de uitbraak van varkensgriep hebben de oorspronkelijke doelstelling vertraagd. Maar in 2024 zal McDonald’s enkel nog werken met producenten van verantwoord geproduceerd varkensvlees. Dat sneller doen, zou een grote kostenpost worden die volgens ceo Kempczinski niet in de strategie past.
McDonalds vindt dierenwelzijn van het ingekochte varkensvlees niet erg belangrijk. Het is een kostenpost. Hierin ligt besloten de aanname dat de consument er kennelijk niet toe bereid is om voor dierenwelzijn te betalen.
Het komt er dus op neer dat de prijs voor een hamburger van McDonalds, geen rekening houdt met de milieukosten of de kosten van dierenwelzijn. Als er sprake zou zijn van True Pricing van een product zoals een hamburger, dan zou de prijs ervan stijgen en daarmee navenant de vraag er naar dalen (als economische wetmatigheid).
Terug naar het beoordelingskader van het planologische besluit voor de vesting van McDonalds (artikel 3.1.6 lid 2 en 4 Bro). De economische wetmatigheid van vraag en aanbod en de rol die de prijs daarbij speelt, is óók relevant in het omgevingsrecht. Een planologisch besluit voor de vestiging van een fastfoodrestaurant zoals McDonalds, is zoals ik hiervoor aangaf, mede gebaseerd op een marktonderzoek waarin de aanvrager schrijft dat er vraag is naar het product en dus marktruimte voor de aanbieder daarvan. Deze vraag hangt samen met de (relatief lage) prijs. Als de werkelijke kosten worden gerekend, stijgt de prijs en neemt de vraag af.
Een marktruimteonderzoek voor een planologisch besluit, is dus nooit waardenvrij. Als het aanbod niet streng is gereguleerd door (bijvoorbeeld) een limiet op de uitstoot van broeikasgas, is er een reële kans dat het product te laag geprijsd is en dus schadelijk (direct enindirect) voor het gebied waarvoor het bevoegd gezag een planologisch besluit moet nemen.
Het is dus tijd om naast een marktonderzoek, minstens ook een rapport te verlangen over de uitstoot van broeikasgassen (de milieuprestaties) die een onderneming als McDonalds (wereldwijd) veroorzaakt.
ABN Amro was er onlangs (april 2022) duidelijk over:
Een systeemverandering is nodig, zodat minder en anders wordt geconsumeerd.
In het ketenonderzoek [van ABN Amro] is gekeken naar de maatschappelijke schade die samenhangt met emissies van broeikasgassen en de uitstoot van de belangrijkste stoffen die luchtvervuiling veroorzaken, zoals stikstof, zwaveldioxide, ammoniak en fijnstof. Die maatschappelijke schade materialiseert zich in Nederland op diverse manieren.
Mensen overlijden eerder door het inademen van fijnstofdeeltjes, die bovendien voor vervuiling van gebouwen zorgt; verzurende stoffen tasten de biodiversiteit aan en zorgen voor corrosie van metaal, steen en verf; en om klimaatverandering tegen te gaan, moeten kosten worden gemaakt.
De consumptiegroei stoppen of op een andere manier consumeren en produceren lijkt de enige oplossing om de schade te verminderen. Toch zal er altijd voedsel nodig zijn, en zullen ook altijd huizen worden gebouwd en kleding worden gekocht. De winst zit dan ook vooral in de wijze waarop geproduceerd en geconsumeerd wordt.
Het is aan de politiek en het bedrijfsleven om gerichte maatregelen te treffen om de milieuschade te beperken en de bezwaren van de consument op te heffen. Bewustwording over de schade die mensen veroorzaken en het beschikken over kennis van de alternatieven, kunnen ervoor zorgen dat de milieuschade afneemt.
Voor het nemen van gerichte maatregelen is geen nieuwe wetgeving nodig. Wat we straks onder de Omgevingswet ‘fysieke leefomgeving’ noemen, heet nu onder de Wet ruimtelijke ordening ‘een goed woon- en leefklimaat’. De planwetgever en vergunningverlener hebben daarin een ruime beoordelingsvrijheid bij het nemen van hun besluiten.
De planwetgever heeft nu op grond van artikel 3.1.2 lid 2 de bevoegdheid om in een bestemmingsplan regels op te nemen met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. Op grond hiervan kunnen vestigingen van fastfoodsrestaurants worden uitgesloten van vergunningverlening.
Bij het aanvragen en verlenen van vergunningen, moeten vergunningverleners in het kader van de goede ruimtelijke ordening de negatieve invloed van een activiteit op de aarde als geheel beoordelen. Die invloed kan worden gemeten in globale maatstaven van emissie van broeikasgassen, maar wordt wat mij betreft breder getrokken: vervuiling, dierenwelzijn, verbruik van grondstoffen, energiegebruik. Pas bij een neutrale of positieve bijdrage in relatie tot alle ecosystemen en het herstelvermogen van de natuur, van lokaal tot wereldwijd, mag een bedrijf produceren of kan voor een activiteit vergunning worden verleend.
Is dit verstrekkend? Misschien. Doorgaan op de ingeslagen weg is geen optie. We moeten met elkaar het gesprek aan over de rol van de planwetgever en vergunningverlener in het omgevingsrecht bij het tegengaan van de emissie van broeikasgassen. Tot die tijd worden er geen nieuwe vergunningen voor fastfoodbedrijven zoals McDonalds verleend. (Ook een heel goed idee overigens vanuit het preventieakkoord, maar dat is een ander onderwerp.)
Caren Schipperus
Bestemmingsplan of omgevingsvergunning waarbij afgeweken wordt van een geldend bestemmingsplan.
Wet ruimtelijke ordening, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer en de bijbehorende Algemene Maatregelen van Bestuur
Er zijn ook effecten op ecosystemen en andere (negatieve) effecten, maar voor dit artikel beperk ik mij tot het onderwerp broeikasgassen.
Een hamburger van McDonalds zit niet in de schijf van vijf. Ik beschouw het niet als een essentieel product waar we niet zonder kunnen. Dit is in zekere zin wel arbitrair.
Ik kan het niet nagaan in het artikel, maar ik verwacht dat in dit getal de CO2 uitstoot van de leveranciers (scope 2) en klanten (scope 3) van McDonalds niet is betrokken
Bijkomend probleem is dat McDonalds haar consumenten helemaal niet informeert over de schadelijke effecten van de productie van hamburgers.
Wet ruimtelijke ordening en Besluit ruimtelijke ordening, dit kader verandert niet onder de Omgevingswet.
Artikel 3:2 Awb.
Jaarlijks is Shell verantwoordelijk voor de uitstoot van 550 miljoen ton CO2, waarmee het bedrijf op de tiende plek staat in de wereldwijde ranglijst. Hiermee neemt Shell in totaal 1,4 procent van de wereldwijde uitstoot voor zijn rekening.
