Geur in het omgevingsplan

In dit blog ga ik in op dit ‘geurconflict’. Ik bespreek hieronder eerst hoe dit conflict juridisch in elkaar zit en daarna hoe de inwerkingtreding van de Omgevingswet hierop van invloed is. Bij dat laatste zal ik met name ingaan op het intrekken van de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ en de introductie van geurnormeringen in het omgevingsplan.

Het juridische geurconflict op hoofdlijnen
Om nieuwe geurgevoelige gebouwen, zoals woningen, mogelijk te maken zal doorgaans een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verleend moeten worden of een omgevingsplan gewijzigd moeten worden. Die besluiten zijn de start van het juridische geurconflict. De geurveroorzaker (bijvoorbeeld een bedrijf of agrariër) die geconfronteerd wordt met de komst van nieuwe geurgevoelige gebouwen (woningen) in zijn omgeving, vreest dat zijn (toekomstige) bedrijfsactiviteiten beperkt zullen worden en komt daarom op tegen dat besluit. In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (oud) en de Wet ruimtelijke ordening (oud) stond dat deze besluiten alleen genomen konden worden als ter plaatse van de nieuw mogelijk gemaakte ontwikkeling sprake is van een ‘goede ruimtelijke ordening’. Dat begrip hield volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak in dat als nieuwe woningen mogelijk gemaakt worden, ter plaatse van die nieuwe woningen, sprake moet zijn van een ‘goed woon- en leefklimaat’ en dat dit mede inhoudt dat het naastgelegen bedrijf haar bedrijfsuitoefening ongehinderd moet kunnen voortzetten. Onder het nieuwe recht wordt niet meer gesproken van een ‘goede ruimtelijke ordening’ maar een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (ETFAL). Hoewel het criterium is gewijzigd verwacht ik niet dat de rechtspraak in belangrijke mate wijzigt. 

In een procedure tegen een omgevingsvergunning of de omgevingsplanwijziging die een nieuwe ontwikkeling mogelijk maakt, kan de geurveroorzaker dus opkomen voor zijn bedrijfsbelangen als hij verwacht dat de nieuwe woningen last zullen hebben van de geur van zijn bedrijf en hij omgekeerd last gaat krijgen van de woningen omdat zij klagen op opkomen tegen zijn bedrijf.

Voorgaande rechtspraak maakte en (naar verwachting; maakt) dat het aan het bevoegd gezag is om te onderzoeken of sprake zal zijn van een goede ruimtelijke ordening of ETFAL). Een eerste aanknopingspunt voor die beoordeling was voorheen de VNG-brochure. Daarin stond voor veel bedrijfssoorten aanbevolen welke afstand dat bedrijf tot geurgevoelige gebouwen moest aanhouden. Werden de nieuwe geurgevoelige gebouwen buiten die afstand gerealiseerd, dan mocht het bevoegd gezag er in beginsel van uitgaan dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Was de afstand tussen geurgevoelig gebouw en bedrijf korter, dan moest het bevoegd gezag aanvullend onderzoek doen en moest zij zelfstandig beoordelen of sprake is van een goede ruimtelijke ordening c.q. een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

Bij die laatste beoordeling moet het bevoegd gezag uitgaan van een ‘representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden’ op het perceel van het bedrijf. Dat is dus iets anders dan de huidige, feitelijke bedrijfsvoering. Bij het bepalen van de representatieve invulling kunnen ook nog niet ontplooide activiteiten of uitbreidingen van het bestaande bedrijf een rol spelen, namelijk als aannemelijk is dat deze zouden plaatsvinden. Planologisch niet toegestane activiteiten moesten buiten beschouwing worden gelaten. De vraag wat een representatieve invulling is, begint met een beschrijving van wat het bestemmingsplan/(nu:) omgevingsplan maximaal mogelijk maakt en vervolgens met een onderbouwing van wat als een "representatieve invulling" daarvan kan worden beschouwd. Die stappen moeten te herleiden zijn uit de aan de besluitvorming ten grondslag gelegde onderzoeken.

Dit betekent dus dat het bevoegd gezag een uitgebreid onderzoek moet doen en dat de geurveroorzaker zelf ook in een goede positie is om een contra-expertise te laten uitvoeren. Hij kan namelijk zelf bij uitstek onderbouwen welke geurrelevante activiteiten hij verricht en welke activiteiten hij nog wil ontplooien. Als de representatie invulling van de maximaal planologische mogelijkheden helder is, kan worden getoetst welke gevolgen dit heeft voor de nieuw te realiseren geurgevoelige gebouwen. Als de te verwachten geurhinder te groot is, dan moet het project aangepast worden of dient het bevoegd gezag geen toestemming te geven voor de nieuwe woningen. In de praktijk zie ik ook dat projectontwikkelaars al om die reden aarzelen voordat zij een project aangaan nabij geurende bedrijven.

Een procedure over de geur kan namelijk al snel voor meer dan een jaar vertraging zorgen.

Wijzigingen door de komst van de Omgevingswet
Met de komst van de Omgevingswet is het een en ander op punten veranderd. De kern van het bovenstaande zal naar mijn verwachting niet wijzigen. Bij de komst van nieuwe geurgevoelige gebouwen zal een geurveroorzakend bedrijf nog steeds mogen opkomen voor zijn bedrijfsbelangen en de plicht om middels onderzoek te verzekeren dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat zal nog steeds bij het bevoegd gezag liggen, maar dan wel over de band van ETFAL. Wat (voor geur) wel is veranderd, is (1) de vervanging van de ‘oude’ VNG-brochure door de VNG-handreiking Activiteiten en milieuzonering[3] voor niet-agrarische geur uitstotende bedrijven en (2) de mogelijkheden die het bevoegd gezag heeft om in het ruimtelijk besluit dat de nieuwe geurgevoelige gebouwen toestaat geurregels op te nemen.

Eerst de stap van de VNG-brochure naar de VNG-handreiking. Deze overstap was nodig, omdat de VNG-brochure (zoals die in de hiervoor aangehaalde rechtspraak werd gebruikt), volgens de VNG niet meer geschikt is voor toepassing onder de Omgevingswet. Dat zit er met name in dat de VNG-brochure nog gericht was op het gebruik van vaste richtafstanden per milieucategorie voor een vaste lijst van bedrijfsactiviteiten. De Omgevingswet sluit daar niet goed bij aan; zij gaat namelijk niet uit van vaste richtafstanden. De Omgevingswet gaat uit van maximale geurwaarden (op een bepaalde locatie, zoals bijvoorbeeld de gevel van een geurgevoelig gebouw). De VNG-handreiking maakt gebruik van de regels uit de Omgevingswet om een vertaling te maken van het systeem van de VNG-brochure naar het systeem van de Omgevingswet. Het resultaat is dat er een afstand komt te gelden vanaf een bedrijf waarop geldt dat een bepaalde geurbelasting is toegestaan. Daardoor kan men een ‘wolk’ om het bedrijf heen trekken waarbinnen de geurbelasting te groot is en waarbuiten de geurbelasting niet te groot is voor nieuwe geurgevoelige gebouwen. Daarbij merk ik wel op dat de VNG-handreiking niet van toepassing is op geur door agrarische activiteiten. Daarvoor gelden de instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving, welke inhoudelijk wat weg hebben van de regels die golden op grond van het Activiteitenbesluit. 

Naast het intrekken van de VNG-brochure, is ook de overstap van bestemmingsplan naar omgevingsplan interessant en relevant. Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet was het namelijk (tenzij het om een Chw-bestemmingsplan ging) niet mogelijk om geurnormen te stellen in een bestemmingsplan. Milieunormen mochten namelijk niet in bestemmingsplannen. Met de komst van de Omgevingswet, mogen milieunormen wel in omgevingsplannen worden opgenomen. Sterker nog, per 1 januari 2024 zijn er standaardgeurnormen voor de voorgrondbelasting (de geurbelasting die wordt veroorzaakt door het primair relevante geurveroorzakende bedrijf) opgenomen in elk omgevingsplan, in paragraaf 22.3.6 van de bruidsschat, voor veel verschillende activiteiten.[4] Denk bijvoorbeeld aan de minimale afstandsnormen die moeten worden aangehouden tot opslaglocaties voor mest[5] of bepaalde soorten diervoer[6] en de minimale geurwaardes voor landbouwhuisdieren met geuremissiefactor.[7] Aangezien gemeenteraden de bruidschatbepalingen mogen aanpassen, kan zij lokale normen voor voorgrondbelasting opnemen in het omgevingsplan.[8] Dat kon op grond van de Wet geurhinder en veehouderij ook al in een geurverordening,[9] maar daartegen kon men niet direct opkomen, omdat een verordening een algemeen verbindend voorschrift is. Doordat deze normen nu in het omgevingsplan worden opgenomen en tegen het omgevingsplan wel rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, zijn ook deze geurnormen appellabel geworden.[10] Bovendien kan het bevoegd gezag met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) afwijken van regels uit het omgevingsplan en dat geldt ook voor de geurnormen. Dit alles betekent dat ‘het geurconflict’, zoals ik dat hierboven schetste, juridisch flink uitgebreid kan worden. Zo kan men denken aan procedures tegen maatwerk-geurnormen die het bevoegd gezag opneemt in een wijziging van het omgevingsplan of een BOPA, die de geurgevoelige gebouwen mogelijk maakt.

Conclusie
Uit het voorgaande volgt dat geur de komende tijd erg interessant is voor bevoegde gezagen, projectontwikkelaars en geurveroorzakers.

De spelregels voor het vaststellen van geurnormen zijn bovendien ingrijpend veranderd, nog veel meer dan ik hierboven heb beschreven. Het is daarom wachten op de eerste procedures over dit onderwerp onder de Omgevingswet. Een paar snelle aanbevelingen voor betrokken partijen (naar aanleiding van en in aanvulling op dit blog) zijn ieder geval:

• Initiatiefnemers: wees je ervan bewust dat bevoegde gezagen veel instrumenten hebben om een project mogelijk te maken door middel van maatwerk en laat je dus niet te snel afschrikken door een omgeving met grote geurveroorzakers. 

• Bevoegde gezagen: let bij het toepassen van maatwerk voor projecten op de wisselwerking tussen de geurnormen uit het Besluit activiteiten leefomgeving, de instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving en de gedetailleerde bepalingen uit de bruidschat.

• Geurveroorzakers: houdt actief wijzigingen van het omgevingsplan en de verlening van BOPA’s in de gaten en probeer zoveel mogelijk de ruimte die omgevingsplannen voor jouw bedrijf om meer geur uit te stoten te behouden, eventueel via procedures.

[1] In dit blog ga ik met name in op de geuruitstoot van veehouderijen. De geurhinder van industrie is namelijk veel minder gereguleerd.

[2] In het vervolg van dit blog gaan we, voor de eenvoud, met name in op de situatie dat woningen te dichtbij geurbelastende bedrijven worden gebouwd, niet andersom.

[3] Deze handreiking betreft de geuremissie van niet-agrarische activiteiten.

[4] De bruidsschat is hoofdstuk 22 zoals dat standaard per 1 januari 2024 in elk omgevingsplan is opgenomen. Gemeentes kunnen sindsdien zelf bruidschatartikelen wijzigen, maar op het moment van schrijven van dit blog is dat voor paragraaf 22.3.6 niet of nauwelijks gedaan.

[5] Artikelen 22.114 en 22.117 bruidsschat.

[6] Artikel 22.116 bruidsschat.  

[7] Artikelen 22.98 bruidsschat. Voor landbouwhuisdieren zonder geuremissiefactor gelden minimale afstanden (zie artikel 22.101 bruidsschat.

[8] Daarbij gelden wel een paar beperkingen, zoals een maximale grenswaarde, uit artikel 5.109, lid 2, Besluit kwaliteit leefomgeving. De gemeente mag niet nog strengere waarden stellen dan de maximale grenswaarde.

[9] Artikel 6 Wet geurhinder en veehouderij.

[10] Dit is ook besproken in de memorie van toelichting bij de totstandkoming van de omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 91 en 92). Daarbij geldt overigens wel dat bij een wijziging van het omgevingsplan, alleen de wijzigingen van het omgevingsplan appellabel zijn (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 299).