Vaak over het hoofd gezien, maar een essentieel onderdeel van de Omgevingswet: geur. In deze blogreeks, die gebaseerd is op de geconsolideerde tekst van het Besluit kwaliteit leefomgeving (d.d. 27 juli 2023), laat ik je de belangrijkste veranderingen zien.
In de eerste blog richtte ik me op het toepassingsbereik van de wet, geurgevoelige gebouwen en locaties en de regelgeving rondom geprojecteerde geurgevoelige gebouwen. In deze tweede blog ga ik dieper in op aanvaardbare geur, de cumulatie van geuren, (voormalige) functionele binding en de invloed op de milieugebruiksruimte.
Behalve voor de in de eerste blog genoemde categorieën (zuiveringstechnische werken, het houden van landbouwhuisdieren in een dierenverblijf en andere agrarische activiteiten) bevat het Bkl geen waarden of afstanden als instructie. Het Bkl bepaalt slechts (in artikel 5.92 Bkl, dat kan worden aangemerkt als de centrale bepaling) dat in een omgevingsplan rekening wordt gehouden met de geur door activiteiten op geurgevoelige gebouwen.
Het omgevingsplan dient erin te voorzien dat de geur door een activiteit op geurgevoelige gebouwen aanvaardbaar is. De term ‘aanvaardbaar’ is een codificatie van de in de jurisprudentie ontwikkelde norm dat sprake moet zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De gemeente heeft vermoedelijk evenals naar huidig recht een vrij grote beoordelingsruimte bij de wijze waarop ze hieraan invulling geeft. Er is immers sprake van rekening houden met een open norm.
Artikel 5.92 lid 1 Bkl spreekt van ‘activiteiten’ (meervoud) en daarmee is tot uitdrukking gebracht dat het gaat om de cumulatieve geurhinder. Wanneer een geurgevoelig gebouw of locatie te maken heeft met geurbelasting door meer dan één bedrijfsactiviteit, is een speciale beoordeling nodig. Het bevoegde bestuursorgaan moet in dat geval de relevante cumulatie van de geur door deze activiteiten vaststellen. Het kan hierbij ook gaan om de cumulatie van verschillende geurtypen (zoals de geur van een slachterij en de geur van een broodfabriek).
Er geldt geen uitzondering voor de (in de nieuwe systematiek) omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit. Ook deze moet worden getoetst aan cumulatieve geurhinder.
Op dit moment mag de cumulatieve geurhinder van een dierenverblijf (de achtergrondbelasting) niet worden getoetst. Dit omdat in het kader van de aanvraag om omgevingsvergunning milieu, de Wet geurhinder en veehouderij (het exclusieve toetsingskader) niet voorziet in een toetsing van cumulatieve geurhinder.
In het omgevingsplan kan niet worden volstaan met enkel een norm voor de cumulatieve geurhinder. Het omgevingsplan moet in ieder geval (ook) een norm bevatten voor de individuele geurhinder die leidt tot een aanvaardbaar niveau.
De waarden of afstanden voor geur door een activiteit zijn niet van toepassing op geurgevoelige gebouwen die functioneel verbonden zijn met een activiteit. Het gaat hierbij in ieder geval om de bedrijfswoning die niet hoeft te worden beschermd tegen de ‘eigen’ activiteiten.
Voorts blijft de figuur van de ‘plattelandswoning’ bestaan. In een omgevingsplan kan worden bepaald dat voor in het omgevingsplan aangewezen geurgevoelige gebouwen die eerder functioneel verbonden waren met een bedrijfsmatige activiteit, de geurbelasting door die bedrijfsmatige activiteit buiten beschouwing wordt gelaten voor zover het een activiteit in de agrarische sector betreft. De regeling kan worden getypeerd als een eigenstandige flexibiliteitsmogelijkheid.
Vanzelfsprekend zal in alle gevallen moeten worden voldaan aan de overstijgende norm van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dat vergt een locatiespecifieke afweging. Voor geluid en trillingen kent het Bkl eenzelfde mogelijkheid. Dit geldt echter niet voor andere milieuaspecten, zoals bijvoorbeeld fijnstof en externe veiligheid.
Met ‘agrarische sector’ wordt gerefereerd aan alle in paragraaf 3.6 van het Besluit activiteiten leefomgeving genoemde type bedrijven, namelijk:
Veehouderijen;
Glastuinbouwbedrijven;
Het telen van gewassen in de openlucht;
Het telen van gewassen in gebouwen;
Agrarische loonwerkbedrijven;
Landbouwmechanisatiebedrijven;
Bedrijven voor de teelt en kweek van waterplanten en -dieren; en
Bedrijven voor mestbehandeling.
Op dit moment is de werking van de regeling voor de plattelandswoning beperkt tot de landbouwinrichting. Volgens het tweede lid van artikel 1.1a van de Wabo wordt een landbouwinrichting gedefinieerd als een inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten plaatsvinden. Dit omvat het telen of kweken van landbouwgewassen of het fokken, mesten, houden of verhandelen van landbouwhuisdieren, alsook activiteiten die hiermee samenhangen.
Eerder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) geoordeeld dat uit de wetsgeschiedenis af te leiden is dat de begrippen ‘landbouwinrichting’ en ‘landbouwhuisdier’ zijn ontleend aan het Besluit landbouw milieubeheer.
In dat Besluit, dat al geruime tijd geleden is vervallen, was niet gedefinieerd wat onder een ‘landbouwhuisdier’ moet worden verstaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dit begrip ingevuld. De Afdeling oordeelde dat paarden, ook als deze worden gehouden voor het berijden daarvan (derhalve een gebruiksgerichte paardenhouderij, die dient te worden onderscheiden van een productiegerichte paardenhouderij), beschouwd moeten worden als landbouwhuisdieren. En dat de bedrijfsvoering in een manege gericht is op het houden van landbouwhuisdieren en het verrichten van activiteiten die daarmee verband houden. Bij zo’n paardenhouderij is derhalve sprake van een landbouwinrichting als bedoeld in artikel 1.1a, tweede lid, van de Wabo.
De Afdeling heeft verder uitgemaakt dat de regeling van de plattelandswoning eveneens van toepassing is op een agrarisch loonwerkbedrijf. Dit omdat de activiteiten van het betreffende bedrijf verband hielden met agrarische activiteiten. Deze jurisprudentie maakt onder andere duidelijk dat de huidige regeling voor de plattelandswoning ook reeds een ruimer bereik heeft dan enkel het klassieke agrarische bedrijf (gericht op het voortbrengen van producten door middel van het houden van dieren of het telen van gewassen).
Verder is relevant dat de regeling voor de plattelandswoning wordt verbreed. De rechtsfiguur kan op grond van het Bkl ook worden toegepast buiten de agrarische sector, namelijk bij activiteiten verricht op een bedrijventerrein of in de horecasector.
Het Bkl introduceert verder een bebouwingscontour geur. Deze dient de gemeenteraad in het omgevingsplan vast te stellen. Maar dit geldt uitsluitend voor zover het omgevingsplan regels bevat voor zuiveringstechnische werken, het houden van landbouwhuisdieren in een dierenverblijf en andere agrarische activiteiten.
Binnen de bebouwingscontour geldt een hoger beschermingsniveau voor geur… Verwacht mag worden dat de gemeenteraad hierbij veel beleidsruimte heeft en dat de Afdeling niet snel zal oordelen dat de bebouwingscontour niet in redelijkheid zo had mogen worden vastgesteld.
Het Bkl stelt wel enkele voorwaarden. Een omgevingsplan moet een bebouwingscontour geur aanwijzen rond stedelijk gebied. Stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied of lintbebouwing langs wegen, waterwegen of waterkeringen kunnen binnen de bebouwingscontour worden opgenomen.
Het huidige onderscheid tussen binnen en buiten de bebouwde kom, dat bijvoorbeeld voorkomt in de Wet geurhinder en veehouderij, vervalt. De jurisprudentie over deze begrippen is sterk afhankelijk van de feiten en de omstandigheden van het concrete geval en mede daarom soms onvoorspelbaar.
Bij de aanwijzing van de bebouwingscontour geur kan verder wel rekening worden gehouden met toekomstige bebouwing. Volgens de Nota van Toelichting is dat een belangrijk voordeel. Het vaststellen van de bebouwingscontour geur voorkomt immers dat er telkens geschillen ontstaan over de vraag of een geurgevoelig gebouw wel of niet binnen de bebouwde kom ligt. Ik plaats hierbij de kanttekening dat de aanwijzing van de bebouwingscontour geur geschilpunt kan zijn in een beroepsprocedure over een omgevingsplan.
In de Nota van Toelichting wordt vrij uitgebreid ingegaan op de verdeling van gebruiksruimte als beleidsmatig concept. Geïnspireerd door de praktijk ten aanzien van geluid, waar in bestemmingsplannen reeds gebruik wordt gemaakt van ‘geluidverkaveling’, wordt nadrukkelijk gewezen op de mogelijkheid om de gebruiksruimte te verdelen en deze verdeling te baseren op de eigen beleidsambities voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Gedacht kan worden aan het in het omgevingsplan vaststellen van referentiepunten, waarop de maximale geuremissie wordt vastgelegd. Dat kan per gebied, kavel of bedrijf. Zo wordt het principe van ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’ voorkomen.
Het milieugebruik van een locatie wordt gelimiteerd. Tegelijkertijd ontstaat een recht op het gebruik van een (gelimiteerde) milieugebruiksruimte op een locatie, ook als de activiteit klein start en pas groeit in de loop van de tijd. Zo kunnen uiteenlopende claims tot bescherming en benutting van de fysieke leefomgeving op elkaar worden afgestemd. Vooral op en rondom bedrijventerreinen en in gebieden waar veel veehouderijen zijn geconcentreerd.
Wat mij betreft is dit niet nieuw. Vanwege de ruimtelijke relevantie zou dit ook naar huidig recht al moeten kunnen. Voorbeelden daarvan zijn mij echter niet bekend.
In de praktijk wordt wel al geruime tijd gestuurd op de achtergrondbelasting, maar van bijvoorbeeld ‘geurverkaveling’ zijn mij geen voorbeelden bekend. Volgens de standaardjurisprudentie van de Afdeling is het opnemen van normen voor de achtergrondbelasting in een bestemmingsplan in beginsel ruimtelijk relevant en aanvaardbaar. Deze mogen echter niet zo streng worden gesteld dat met het bestemmingsplan in feite strengere voorwaarden worden gesteld voor de uitbreiding van een individuele inrichting dan de normen voor de voorgrondbelasting die gelden in het milieuspoor. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet verdwijnt dit onderscheid tussen het ruimtelijk spoor en het milieuspoor. Overigens is onder omstandigheden bij een regeling die ziet op de achtergrondbelasting vanwege de rechtszekerheid een ‘geur(ruimte)boekhouding’ vereist.
Via geurverkaveling kan nog gerichter worden gestuurd dan via beleid dat betrekking heeft op de achtergrondbelasting. In de Staalkaart Bedrijventerrein (VNG, 2021) wordt geurverkaveling als volgt toegepast:
“(…) Geurverkaveling
Niet alle bedrijven zijn geurrelevant. Door de totale geurruimte te verdelen over alle kavels zal in de praktijk lang niet alle beschikbaar gestelde geurruimte benut worden. Bij de regeling is hiermee rekening gehouden.
Ten eerste krijgt elke activiteit een standaard geurruimte tot op de grens van de locatie waar de activiteit wordt verricht. Deze standaardgeurruimte is heel beperkt en lokaal en wordt bij de bepaling van de cumulatieve geurbelasting buiten beschouwing gelaten. Hiermee wordt voorkomen dat er kavels op een bedrijventerrein zonder geurruimte geraken, op het moment dat de volledige cumulatieve geurruimte is uitgegeven.
Een geurrelevante activiteit die niet voldoende heeft aan de beperkte standaard geurruimte kan met een omgevingsvergunning meer geurruimte vragen. Deze vergunning wordt alleen verleend als de cumulatieve norm niet wordt overschreden en tevens een norm gerelateerd aan de oppervlakte van de locatie waar de activiteit wordt verricht ten opzichte van het totale bedrijventerrein niet wordt overschreden. (…)”.
Bij de verdeling van milieugebruiksruimte speelt artikel 5.93 lid 2 Bkl een belangrijke rol. Op grond van dit lid is het mogelijk om in het omgevingsplan te bepalen dat waarden niet gelden op een gevel van een geurgevoelig gebouw, de locatie van een gevel van het te realiseren geurgevoelig gebouw, of een begrenzing van de locatie voor het plaatsen van drijvende woonfunctie of woonwagen, maar op een ander punt, dat dichter bij de plaats is gelegen waar de activiteit wordt uitgevoerd. Dat kan bijvoorbeeld de grens zijn van de locatie waar de activiteit wordt verricht.
