Vaak over het hoofd gezien, maar een essentieel onderdeel van de Omgevingswet: geur. In deze blogreeks, die gebaseerd is op de geconsolideerde tekst van het Besluit kwaliteit leefomgeving (d.d. 27 juli 2023), neem ik je mee in de complexe wereld van geurnormen, beleidsvorming en de belangrijkste gevolgen hiervan voor geurveroorzakende bedrijven en gemeenten.
In deze eerste blog richt ik me op het toepassingsbereik van de wet, geurgevoelige gebouwen en locaties en de regelgeving rondom geprojecteerde geurgevoelige gebouwen. De tweede blog gaat dieper in op aanvaardbare geurhinder, de cumulatie van geuren, (voormalige) functionele binding en de invloed op de milieugebruiksruimte. Tot slot, in de derde en laatste blog van deze reeks, bespreek ik de specifieke regels en uitdagingen die spelen rondom het houden van landbouwhuisdieren in dierenverblijven.
Met de invoering van de Omgevingswet krijgt het gemeentebestuur meer ruimte voor het opstellen van lokale milieuregels. Dit komt doordat minder milieugerelateerde activiteiten op centraal niveau worden gereguleerd. In plaats daarvan krijgt het gemeentebestuur via instructieregels de opdracht om in het omgevingsplan milieuregels op te nemen. Het omgevingsplan moet voorzien in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, op basis van een integrale belangenafweging. Daarbij worden belangen zoals externe veiligheid, gezondheid en milieu meegewogen. De instructieregels hiervoor staan in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: ‘het Bkl’).
Het primaat ligt dus bij het gemeentebestuur, maar ook het provinciebestuur kan geurregels opstellen. Ik laat het bevoegdheidsvraagstuk in deze blog verder onbesproken en volsta met een verwijzing naar de Nota van Toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving (Stb. 2018, 292, p. 377):
“(…) Veel provincies hebben regionaal geurbeleid, vooral voor geur veroorzaakt door industriële bedrijven. (…) De Omgevingswet biedt uiteenlopende bevoegdheden om instructieregels te stellen ter beheersing van geurproblemen van provinciaal belang, die gemeenten niet doelmatig en doeltreffend kunnen aanpakken. (…)”.
Ondanks het feit dat ik in deze blogreeks enkel het Bkl behandel, is het goed om voor wat betreft geur de dwarsverbanden tussen het Bkl en de andere besluiten goed voor ogen te houden. Raakvlakken liggen onder meer bij:
De omgevingsvergunning: de vergunningplichtige activiteiten worden aangewezen in het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: ‘Bal’), het bevoegd gezag is geregeld in het Omgevingsbesluit en de inhoudelijke beoordelingsregels staan in het Bkl.
Procedurele aspecten van de omgevingsvergunning, zoals de voorbereidingsprocedure en eventuele milieueffectrapportage, zijn opgenomen in het Omgevingsbesluit.
Het Bkl bevat (via instructieregels) regels over imissies, het Bal bevat regels over emissies.
Paragraaf 5.1.4.6 van het Bkl ziet specifiek op de bescherming van de gezondheid en het milieu. De regels voor het aspect geur staan in paragraaf 5.1.4.6 van het Bkl. Subparagraaf 5.1.4.6.1 bevat algemene bepalingen die gelden voor alle typen bedrijven, dus ook voor industriële bedrijven. Verder bevat het Bkl (enkel) waarden en afstanden voor zuiveringstechnische werken (5.1.4.6.2), het houden van landbouwhuisdieren in een dierenverblijf (5.1.4.6.3) en andere agrarische activiteiten (5.1.4.6.4).
Voor bijvoorbeeld industriële geurhinder kent het Bkl dus alleen algemene bepalingen en geen materiële normen, zoals waarden en afstanden. In deze blogreeks behandel ik daarom alleen de algemene bepalingen (deze blog en de tweede blog) en de bepalingen die zien op het houden van landbouwhuisdieren in dierenverblijven (de derde blog).
De algemene bepalingen van paragraaf 5.1.4.6 van het Bkl zijn dus van toepassing op geurhinder van alle bedrijfsmatige activiteiten. Voor bijvoorbeeld industriële geurhinder bevat het Bkl dus daarnaast geen regels.
Meer specifiek zijn de algemene bepalingen van toepassing op twee situaties. Ten eerste op het toelaten op een locatie van een activiteit, anders dan het wonen, die geur veroorzaakt op een geurgevoelig gebouw dat is toegelaten (op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit). Ten tweede op het toelaten van een geurgevoelig gebouw waarop geur wordt veroorzaakt door (eveneens) een toegelaten activiteit, anders dan het wonen.
Gemeenten hoeven dus geen regels te stellen ten aanzien van geur die afkomstig is van het gebruik van woningen en voor hobbymatige activiteiten, maar zij mogen dat wel. Een actueel voorbeeld is geurhinder als gevolg van het stoken van hout in kachels en open haarden. Het staat gemeenten vrij om hiervoor in het omgevingsplan regels te stellen.
Dat het moet gaan om toegelaten (op grond van een omgevingsplan of een buitenplanse omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit) geurgevoelige gebouwen betekent dat paragraaf 5.1.4.6 niet ziet op illegale geurgevoelige gebouwen. Een andere consequentie is dat paragraaf 5.1.4. geen betrekking heeft op een geurgevoelig gebouw dat vergunningvrij is gebouwd, zoals een mantelzorgwoning. Deze gebouwen zijn wel toegestaan, maar niet op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.
Ook naar huidig recht wordt illegaal gebruik niet beschermd. Op 1 januari 2013 is de ‘Wet van 12 juli 2012 tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en enkele andere wetten om de planologische status van gronden en opstallen bepalend te laten zijn voor de mate van milieubescherming alsmede om de positie van agrarische bedrijfswoningen aan te passen (plattelandswoningen)’ (hierna: ‘de wet’) in werking getreden.
Deze wet had een ruimere strekking dan enkel de introductie van de (in het tweede blog nog te behandelen) figuur van de plattelandswoning. De wet heeft een belangrijke wijziging met zich gebracht voor illegaal gebruik in algemene zin. De wet heeft aan artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: ‘Wabo’) een zevende lid toegevoegd.
Het zevende lid bepaalt dat bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu alleen gronden en bouwwerken in de omgeving van de inrichting die overeenkomen met het bestemmingsplan, de beheersverordening, of de omgevingsvergunning (indien er is afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening volgens artikel 2.12 lid 1 Wabo), in aanmerking worden genomen. Illegaal gebruik moet dus buiten beschouwing worden gelaten.
De instructieregels voor geur zijn ook niet van toepassing op geurgevoelige gebouwen die voor een duur van minder dan tien jaar zijn toegelaten. Deze uitzondering voor tijdelijk gebruik bestaat naar huidig recht niet. De uitzondering laat onverlet dat een afweging moet worden gemaakt over de aanvaardbaarheid van de geurbelasting. Artikel 5.92 Bkl is namelijk van toepassing op deze tijdelijke geurgevoelige gebouwen (zie hierna).
De instructieregels voor geur hebben betrekking op geurgevoelige gebouwen en geurgevoelige locaties. Het begrip geurgevoelig object (artikel 1 van de Wet geurhinder en veehouderij, deze wet vervalt met de inwerkingtreding van de Omgevingswet) keert bijvoorbeeld niet terug in het Bkl. Er is een harmonisatie bewerkstelligd met de omschrijving van gevoelige gebouwen en gevoelige locaties voor andere milieuaspecten.
Een geurgevoelig gebouw is in ieder geval een gebouw of een gedeelte van een gebouw met een woonfunctie, een onderwijsfunctie, een gezondheidszorgfunctie met bedgebied of een bijeenkomstfunctie voor kinderopvang met bedgebied, alsmede nevengebruik van deze functies. In beginsel neemt het beschermingsbereik met deze definitie af.
Zo kwalificeren een gebouw waarin een horecabedrijf is gevestigd (bijvoorbeeld een snackbar), een kantoor, een museum in het buitengebied waar permanent iemand in de receptie aanwezig is, een penitentiaire inrichting, een justitiële inrichting, een tbs-kliniek, gebouwen met een industriefunctie (bijvoorbeeld een productiehal) of een logiesfunctie (bijvoorbeeld een hotel of recreatiewoning) niet als geurgevoelig gebouw.
De gemeenteraad kan in het omgevingsplan echter andere geurgevoelige gebouwen aanwijzen, mits hoofdzakelijk sprake is van het verblijf van mensen. Een kantoor, logiesfunctie en celfunctie kunnen bijvoorbeeld als geurgevoelig gebouw worden aangemerkt. Een stal, een kas en een (zuivere) opslagloods niet. Volgens de Nota van Toelichting is het zelfs mogelijk om bij de aanwijzing van geurgevoelige gebouwen te differentiëren tussen locaties.
Het lijkt mij evenwel in de praktijk in de meeste gevallen moeilijk te motiveren waarom bijvoorbeeld een kantoor op de ene locatie wel beschermd dient te worden tegen geurhinder en op de andere locatie niet. In algemene zin verwacht ik echter dat gemeenteraden vrij veel gebruik gaan maken van de bevoegdheid om andere geurgevoelige objecten aan te wijzen. Vooral omdat er in veel gevallen een behoefte bestaat om gebouwen, waar mensen langdurig verblijven, ten minste enige bescherming tegen geurhinder te bieden.
De gemeenteraad is verder bevoegd om in het omgevingsplan locaties tegen geurhinder te beschermen, eveneens mits hoofdzakelijk sprake is van verblijf van mensen (bijvoorbeeld een camping).
Het integrale karakter van het omgevingsplan komt goed tot uitdrukking in artikel 5.91 lid 3 Bkl. Volgens deze bepaling wordt onder een geurgevoelig gebouw ook een nog niet bestaand gebouw begrepen, dat mag worden gebouwd op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In artikel 5.93 en 5.94 Bkl is geregeld waar in het geval van een geprojecteerd geurgevoelig gebouw de waarden gelden en tot waar de afstandseisen gelden. Bij een nieuw te bouwen geurgevoelig gebouw gaat het om de locatie waar een gevel mag komen.
Ook op dit punt is sprake van een wijziging ten opzichte van het huidig recht. Zo heeft de Wet geurhinder en veehouderij exclusieve werking. Wanneer het bevoegd gezag een beslissing neemt over de omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij, wordt de geurhinder door de geurbelasting van de tot veehouderijen behorende dierenverblijven uitsluitend beoordeeld op de wijze zoals voorgeschreven bij of krachtens artikel 3 tot en met 9 van de Wet geurhinder en veehouderij. Artikel 2.14, eerste lid onder a, onder 3o, van de Wabo is hiervan niet uitgezonderd. Daarom is het bijvoorbeeld niet mogelijk om geplande woningbouw, die er feitelijk nog niet staat, als redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling in de beoordeling te betrekken.
