Op 12 april 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) twee belangrijke uitspraken gedaan over twee verschillende wind op land projecten: i) de opschaling van windpark Karolinapolder (ECLI:NL:RVS:2023:1446) en ii) Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding (ECLI:NL:RVS:2023:1433). Bij windpark Karolinapolder was het bestreden besluit een omgevingsvergunning voor bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en beperkte milieutoets en bij windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding ging het om een bestemmingsplan en omgevingsvergunning voor bouwen en milieu.
In dit blog zullen wij kort ingaan op de aanleiding voor beide uitspraken, maar vooral focussen op de gevolgen en lessen die uit deze uitspraken kunnen worden getrokken voor (de normering van) toekomstige windprojecten.
De Afdeling had in een tussenuitspraak over windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding de windturbinenormen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer (“Activiteitenbesluit” en “Activiteitenregeling“) buiten toepassing gelaten omdat daaraan geen milieueffectrapport (een plan-MER) ten grondslag lag. De regering is op dit moment doende dit gebrek op te lossen door een landelijk plan-MER uit te voeren. In de tussentijd geldt een overbruggingsregeling voor bestaande parken.
Voor windparken in oprichting is dit in de tussentijd echter een probleem, nu er geen algemene windturbinenormen meer gelden en het dus de vraag is hoe die nieuwe parken genormeerd moeten worden. Daarover oordeelde de Afdeling in de tussenuitspraak dat gemeenten en provincies ook zelf normen kunnen stellen voor een windproject, zolang daar maar een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de lokale situatie toegesneden motivering aan ten grondslag ligt (in het vervolg zullen wij hiernaar verwijzen als de “Projectmotivering“).
Een dergelijke normering hadden de bevoegde gezagen voor windpark Karolinapolder en Delfzijl Zuid Uitbreiding in de omgevingsvergunning respectievelijk het bestemmingsplan opgenomen. Die normering en de motivering die daaraan ten grondslag lag, waren onderwerp van het geschil in de desbetreffende zaken waarin de Afdeling einduitspraken deed.
De normering voor geluid houdt voor beide parken in dat het geluidsniveau op de gevel van gevoelige gebouwen en op de grens van gevoelige terreinen veroorzaakt door de windturbines tezamen, niet meer mag bedragen dan 47 dB Lden en 41 dB Lnight. Voor externe veiligheid geldt dat een 10-6 contour gehanteerd wordt voor een kwetsbaar object en een 10-5 contour voor een beperkt kwetsbaar object. Deze normeringen komen overeen met de normeringen uit het Activiteitenbesluit.
Slagschaduw wordt in de uitspraak over Karolinapolder niet behandeld omdat de beroepsgronden daarover waren ingetrokken en in Delfzijl mocht de slagschaduw op de gevel van slagschaduwgevoelige gebouwen niet meer bedragen 0 uur per jaar. De Afdeling heeft dus niet geoordeeld over een normering waarbij slagschaduwhinder werd toegestaan. Hierna zullen wij dan ook niet verder op slagschaduw ingaan.
De kern van beide uitspraken is dat een bevoegd gezag veel ruimte toekomt bij het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning of het vaststellen van een bestemmingsplan, de normering van windturbines en de afweging die daaraan ten grondslag ligt. Kort en goed komen de handvatten voor de Projectmotivering uit de uitspraken op het volgende neer:
Bij het opstellen van de Projectmotivering kan worden uitgegaan van de ten tijde van het nemen van het besluit beschikbare algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Nader, verdiepend onderzoek, is in beginsel niet vereist. Het gaat erom dat het bevoegd gezag over voldoende informatie beschikt om de hinder vanwege een windpark verantwoord te normeren.
De Projectmotivering is pas onvoldoende, als er zoveel twijfel bestaat over de beschikbare informatie en inzichten dat het niet verantwoord is om daarop een keuze te baseren.
Dit betekent dat de lat om een Projectmotivering te bestrijden hoog ligt.
Lden en Lnight kunnen als dosismaat voor geluid van windturbines worden gehanteerd en zijn handhaafbaar.
Voor het bepalen van de dosishinderrelatie kan worden aangesloten bij het rapport ‘Hinder door geluid van winturbines, Dosis-effectrelaties op basis van Nederlandse en Zweedse gegevens’ van TNO uit 2008.
Die dosishinderrelatie kan worden toegepast om een afweging te maken over de toelaatbare geluidhinder, afgezet tegen het verlies aan energieproductie.
De dosishinderrelatie uit het TNO-rapport van 2008 is generiek toepasbaar voor gebiedstypen vergelijkbaar met die rondom windpark Karolinapolder en Delfzijl Zuid Uitbreiding.
Laagfrequent geluid en infrageluid vergen naast de algemene geluidsnorm geen afzonderlijke aandacht in de Projectmotivering en behoeven geen bijzondere normstelling.
Amplitudemodulatie is betrokken in de dosishinderrelatie zoals opgenomen in het TNO-rapport uit 2008 en vergt geen afzonderlijke aandacht in de Projectmotivering en leidt niet tot een bijzondere normstelling.
Extreme amplitudemodulatie vergt geen afzonderlijke aandacht in de Projectmotivering en leidt niet tot een bijzondere normstelling.
Gezondheid vergt geen afzonderlijke aandacht in de Projectmotivering en leidt niet tot een bijzondere normstelling.
In hoeverre een bepaalde mate van hinder aanvaardbaar is, is aan het bevoegd gezag. Bij de daartoe te verrichten belangenafweging kan het bevoegd gezag een afweging maken tussen het aantal ernstig gehinderden bij een bepaalde geluidsnorm en de bij die norm te realiseren energieproductie en de mate waarin de energieproductie afneemt bij een lagere normstelling ten opzichte van de mate van afname van het aantal mogelijk ernstig gehinderden.
Een relatief grote afname van de energieproductie ten opzichte van de afname van het aantal ernstig gehinderden bij een bepaalde verlaging van de normstelling van waarde X naar waarde Y, zal doorgaans een sterk argument zijn om voor waarde X te kiezen.
De bestaande methodiek van het werken met een risicobenadering en normstelling voor het plaatsgebonden risico van 10-4 tot 10-6 kan worden voortgezet.
De methode opgenomen in het Reken- en meetvoorschrift windturbines Activiteitenregeling mag worden voorgeschreven voor het bepalen van het windturbinegeluid.
Al met al leveren de uitspraken over windpark Karolinapolder en Delfzijl veel nuttige handvatten op voor de praktijk van de normering van windturbines en de Projectmotivering. De vergunningverlening voor windparken kan dus weer worden opgepakt. Deze lessen zullen echter ook in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid nog relevant blijven.
In zijn Kamerbrief van 23 december 2022 heeft de minister voor Energie en Klimaat immers al geschreven dat de verwachting is dat de nieuwe landelijke milieuregels anders dan gepland niet eind 2023, maar pas begin 2024 in werking zullen treden. De handvatten die de Afdeling in de uitspraken van 12 april 2023 biedt voor een Projectmotivering blijven daardoor onverkort relevant voor projecten.
Dit geldt temeer nu de Omgevingswet zoals het er nu naar uitziet op 1 januari 2024 in werking zal treden en bevoegde gezagen daarin meer ruimte hebben om eigen regels te stellen voor windparken. De regels die nu nog in het Activiteitenbesluit en in de Activiteitenregeling staan, komen dan in het Besluit activiteiten leefomgeving en Besluit kwaliteit leefomgeving te staan. Windturbineregels gaan bij inwerkingtreding van de Omgevingswet over van algemene rijksregels naar de omgevingsplannen van gemeenten, waarna zij die normen kunnen aanpassen. Onder het systeem van de Omgevingswet zal meer ruimte ontstaan voor bevoegde gezagen om een eigen normstelling te hanteren. Zo is het onder voorwaarden mogelijk om een hogere geluidwaarde vast te stellen en zijn gehele objecten niet altijd meer volledig beschermd in het kader van slagschaduw en externe veiligheid. De uitspraken over windpark Karolinapolder en Delfzijl Zuid Uitbreiding blijven dus ook bij toekomstige toestemmingverleningen relevant.
