Het is alweer even geleden (20 juli 2018) dat de geurreductiepercentages van gecombineerde luchtwassystemen (en één biologisch luchtwassysteem) in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) werden gelijkgesteld met die van enkelvoudige luchtwassystemen. Gebleken was immers dat zij slechter presteerden dan was voorzien. Om nieuwe overbelaste geursituaties te voorkomen, werden de normen geurreductiepercentages naar beneden bijgesteld.
De gevolgen van deze bijstelling voor veehouders omschreef ik al in eerdere blogs. Hierin heb ik uitvoerig het (gebrek aan) overgangsrecht uiteengezet voor (1) vergunningplichtige veehouderijen en (2) veehouderijen die (enkel) onder de regels van het Activiteitenbesluit vallen.
Over het (gebrek aan) overgangsrecht is veel gediscussieerd. Hoe zit het in het geval een omgevingsvergunning is aangevraagd vóór 20 juli 2018 waarop wordt besloten na die datum? Moet worden gerekend met de oude of nieuwe percentages? En hoe zit het met een omgevingsvergunning die nét voor 20 juli 2018 is verleend? Moest, nu bekend was dat de percentages zouden worden gewijzigd, daar al rekening mee worden gehouden?
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft inmiddels antwoord gegeven op deze vragen. Tijd voor een kort overzichtje.
Burgemeester en wethouders verlenen op 8 juni 2018 (en derhalve vlak voor de destijds reeds bekende wijziging van de Rgv) een omgevingsvergunning milieu voor de uitbreiding van een varkenshouderij. Moeten zij motiveren dat zij bij de beoordeling van de geurbelasting (nog) mochten uitgaan van het (toen nog) in het Rgv opgenomen rendement van 85% voor de betreffende luchtwasser, terwijl zij al wisten dat dat rendement per 20 juli 2018 zou worden bijgesteld naar 45%?
Nee. De Afdeling is daar in verschillende uitspraken duidelijk over.
In haar uitspraak van 22 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1741) wijst de Afdeling op de Wgv, die bij de verlening van een omgevingsvergunning het exclusieve toetsingskader vormt voor de beoordeling van geurhinder vanwege de stallen van de inrichting. Daaruit volgt dat burgemeester en wethouders bij de beoordeling van een aanvraag de geurbelasting moeten berekenen aan de hand van de in bijlage I bij de Rgv opgenomen emissiefactoren. Benadrukt wordt dat de Wgv geen vrijheid biedt om andere geuremissiefactoren te hanteren. Burgemeester en wethouders hadden volgens de Afdeling dan ook terecht de op dat moment geldende geuremissiefactoren gehanteerd, die waren gebaseerd op een geurreductie van 85%. Burgemeester en wethouders behoefden het hanteren van deze wettelijk voorgeschreven geuremissiefactoren niet te motiveren, aldus de Afdeling. In de omstandigheid dat ernstige twijfels bestaan over de haalbaarheid van te hanteren vastgestelde emissiefactoren, wordt door de Afdeling terecht géén grondslag gezien om een wet in formele zin (zoals de Wgv) buiten toepassing te laten.
De Afdeling overwoog soortgelijk in haar uitspraak van 15 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1074). Burgemeester en wethouders hadden uit voorzorg, om risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen, de geldende geuremissiefactor buiten toepassing gelaten. De rechtbank meende dat van het exclusieve toetsingskader van de Wgv kon worden afgeweken indien degene die zich daarop beriep middels algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk kon maken dat dit toetsingskader niet toereikend was. De Afdeling maakt hier korte metten mee; de omstandigheid dat aannemelijk is gemaakt dat een toetsingskader niet toereikend is, biedt geen grondslag om een wet in formele zin, zoals de Wgv, buiten toepassing te laten.
Voor activiteiten waarvoor de Wgv niet het exclusieve toetsingskader is, zoals mestverwerkingsactiviteiten, ligt vorenstaande (uiteraard) anders. De geuremissiefactoren uit de Rgv zijn voor die activiteiten waarbij luchtwassers worden toegepast, niet bindend. In een dergelijk geval mogen burgemeester en wethouders volgens de Afdeling niet zonder meer uitgaan van de in de in de Rgv opgenomen geuremissiefactoren voor de betreffende luchtwassers, op het moment dat over de haalbaarheid daarvan twijfels bestaan. Zie daartoe een uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3885).
Een varkenshouder vraagt op 1 juli 2016 een omgevingsvergunning milieu aan voor (onder meer) de uitbreiding van een varkenshouderij. Burgemeester en wethouders weigeren die vergunning te verlenen. In maart 2018 (en derhalve vóór wijziging van de Rgv) vernietigd de rechtbank die beslissing en draagt burgemeester en wethouders op binnen zes maanden een nieuw besluit te nemen. Bij besluit van 27 november 2018 (en derhalve ná wijziging van de Rgv) weigeren burgemeester en wethouders wederom de omgevingsvergunning te verlenen omdat niet werd voldaan aan de geurnormen uit de Wgv. Mochten burgemeester en wethouders bij de berekening van de geurbelasting uitgaan van de gewijzigde geuremissiefactoren?
Ja! Bij uitspraak van 26 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2054) is de Afdeling ook daar erg duidelijk over. Omdat de gewijzigde Rgv niet voorziet in overgangsrecht, moest worden getoetst aan het recht zoals dat gold op moment van besluitvorming en derhalve aan de gewijzigde Rgv. De enkele omstandigheid dat de varkenshouder door toepassing van de gewijzigde geuremissiefactoren in een ongunstigere positie is komen te verkeren, is volgens de Afdeling onvoldoende om van dit voornoemde uitgangspunt af te wijken. Het betoog van de varkenshouder dat in haar geval de gewijzigde Rgv buiten toepassing moest worden gelaten nu zij onevenredig wordt benadeeld doordat (1) bij de wijziging van de Rgv geen overgangsrecht is opgenomen voor vergunningplichtige inrichtingen en (2) de behandeling van haar aanvraag onredelijk lang heeft geduurd, snijdt volgens de Afdeling geen hout. De Afdeling stelt vast dat in de gewijzigde Rgv niet is voorzien in overgangsrecht voor vergunningplichtige veehouderijen. Onder verwijzing naar de Nota van toelichting (NvT) bij de gewijzigde Rgv, stelt de Afdeling vast dat daarvoor bewust is gekozen. Daarin is immers onderkend dat het ontbreken van overgangsrecht gevolgen kan hebben voor aanvragen om omgevingsvergunning waarop nog niet is beslist. Vanwege – kort gezegd – het belang van omwonenden bij een aanvaardbaar leefklimaat en de verwachting dat bedrijven die een omgevingsvergunning hebben aangevraagd nog niet al te grote investeringen doen voordat de vergunning is verleend, heeft de Staatssecretaris aldus de NvT ervoor gekozen niet te voorzien in overgangsrecht voor dergelijke gevallen. Gelet op deze weloverwogen afweging ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het niet voorzien in overgangsrecht op gespannen voet staat met het evenredigheidsbeginsel. Dat er relatief veel tijd zit tussen de aanvraag en het besluit en het feit dat de varkenshouder wel over de andere benodigde vergunning beschikt, is volgens de Afdeling – mede gelet op de belangen van omwonenden – evenmin een zodanig bijzondere omstandigheid dat tot een andere conclusie moet worden gekomen.
Kortom: de Afdeling acht het (gebrek aan) overgangsrecht niet onevenredig. Ruimte om af te wijken van dit (gebrek aan) overgangsrecht is er (in het milieuspoor) niet.
Zoals ik in een eerder blog al aangaf, heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat na de wijziging van de Rgv niet stil gezeten in het ‘geurdossier’. Bij kamerbrief van 14 augustus 2020 beschreef zij de laatste stand van zaken in dit dossier.
Uit het WUR-onderzoek van juni 2019 bleek dat de geurrendementen die WUR in Duitsland had gemeten, vergelijkbaar waren met de rendementen van de Nederlandse luchtwassers (en derhalve tegenvielen). In vervolg op de uitkomsten van dit onderzoek, wordt momenteel gepoogd om door optimalisatie het geur- en ammoniakrendement van de combiluchtwassers te verbeteren. De Staatssecretaris geeft aan dat dit onderzoek door technische problemen en moeilijkheden bij het vinden van geschikte meetlocaties, vertraging heeft opgelopen. Deze vertraging is opgelopen doordat vanwege de (kort gezegd) corona uitbraak geen geurmetingen uitgevoerd kunnen worden. De uitkomsten van dit onderzoek zijn dus nog niet bekend.
