Recent bracht de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een rapport uit over de noodzaak om mensen meer grip te geven op hun eigen leven. Daarbij wordt terecht hard uitgehaald naar de Omgevingswet die gebaseerd is op laissez faire en het recht van de sterkste. Dat gaat volgens de raad allereerst over de projectontwikkelaars en ander groot geld maar ook over de zogeheten participatie-elite: mensen die wel hun weg in de bureaucratie en participatietrajecten weten te vinden waar anderen dat niet lukt. De hamvraag is hoe je ‘de gewone burger’ die grip meer dan nu geeft en hoe je bij de komende invoering van de Omgevingswet voorkomt dat we nog verder van dit ideaal vandaan raken.
Het rapport blijft op dit punt vrij conceptueel met directe grip, indirecte grip en collectieve grip als dragende concepten die geïllustreerd worden met een beperkt aantal voorbeelden. Tijd dus om het wat concreter te maken in termen van beleid en acties. En zo te voorkomen dat we met de invoering van de Omgevingswet op 1 januari aanstaande de grip helemaal kwijt raken.
Ik heb de afgelopen jaren veel gemeente(rade)n en bewonersgroepen geadviseerd over invoering van de Omgevingswet en kan de WRR en de mensen die iets met dat thema grip willen, helpen om dit op lokaal niveau te realiseren. Want de landelijke politiek heeft dit echt schandelijk laten lopen en de weg terug naar alsnog niet invoeren of fundamenteel aanpassen van deze wet is helaas afgesloten. We zullen het lokaal moeten oplossen.
Eerder maakte ik al samen met een aantal landelijke organisaties deze landingsplaats voor de Omgevingswet met een aantal tips om ongelukken te voorkomen. Ik spreek in dit verband over inbedding van de Omgevingswet als een democratiseringsagenda, want daar gaat de grip waar de WRR het over heeft eigenlijk over. De hamvraag: wat moet je lokaal doen bij de invoering van de Omgevingswet zodat democratisch burgerschap het wint van het recht van de sterkste?
De WRR ziet verschillende wegen om de grip van burgers te versterken, die ook geïllustreerd worden met voorbeelden uit het ruimtelijk domein. Ik som ze even op waarbij de eerste twee in termen van de WRR gaan over het versterken van de individuele grip, de drie daaropvolgende over wat ze indirecte grip moment en de laatste over collectieve grip.
Betere participatieprocessen waarbij mensen vroegtijdig worden betrokken en er ook kans is op eigenaarschap van initiatieven. Het voorbeeld dat de WRR aanhaalt is het voorbeeld dat altijd in dit verband langskomt: een aandeel verwerven in windmolens die in je buurt worden gebouwd.
Een betere toerusting van de burger. Het rapport noemt het kunnen beschikken over voldoende financiële middelen, sociale hulpbronnen en rechten, maar ook een “voorspelbare en navigeerbare omgeving”. Dat laatste vereist een transparantere, voorspelbare en betrouwbare overheid.
Versterken van het maatschappelijk middenveld dat namens alle burgers kan opereren. Dat gaat van traditionele steunpilaren van de polder zoals de vakbeweging tot aan de nieuwe coöperatieve beweging. Dit vindt de WRR zelf een lastige want het rapport komt niet verder dan problematiseren dat dit een wel heel groot vraagstuk is waarbij het ook nog de vraag is of het een overheidstaak is die versterking te organiseren
De vertegenwoordigende democratie die zich sterker kan opwerpen als behartiger van de belangen van de mensen die zich te weinig herkennen in de overheid en niet de wegen kennen om daar verandering in te brengen.
Nieuwe instrumenten die de democratie dichter bij de burger brengen. De WRR bepleit in het rapport het onderzoeken van een combinatie van vormen van deliberatieve- of dialoogdemocratie (zoals het burgerberaad) met een instrument als referenda.
Nieuwe grote aansprekende en solide projecten waar we ons alleen achter kunnen scharen omdat we zien dat die echt in ons aller belang zijn. Hier wordt het voorbeeld van ‘ruimte voor de rivier’ aangehaald en gepleit voor grote plannen voor de ruimtelijke ordening, bevolkingsgroei en klimaatadaptatie.
Wat opvalt: waar de WRR als vertrekpunt voor het rapport de grip van het individu op zijn of haar leven en omgeving neemt zijn de meeste van de oplossingen die geformuleerd worden collectief van karakter: het maatschappelijk middenveld, de coöperatieve beweging, de vertegenwoordigende democratie, de deliberatieve democratie en aansprekende projecten van de overheid. Ik deel de analyse dat zo’n bredere insteek zinvoller en realistischer is dan alles op het individu te betrekken.
Wanneer we inzoomen op de Omgevingswet helpt deze bredere insteek ons ook. Het heeft meer zin om te investeren in versterking van democratische instituties en instrumenten dan ons op te laten sluiten in de sterk beperkende participatiefilosofie. Niet alleen is het participatiebeleid daarvoor een te beperkte insteek maar de Omgevingswet verbiedt ook nog eens expliciet om eisen aan de participatie door initiatiefnemers te stellen. Het ontbreken van (goede) participatie mag zelfs geen reden kan zijn een vergunning te weigeren. En er wordt in de landelijke omgevingsregeling expliciet verboden om buiten de Omgevingswet om, zoals in de participatieverordening wel vereisten op te nemen. Een bizarre inperking van de lokale democratie.
Reden te meer om je niet blind te staren op participatie-instrumenten en een meer fundamentele vraag te stellen: welke eisen stel je als overheid aan jezelf en aan de private initiatiefnemers zodat ze niet om bewonersbelangen heen kunnen? Daarvoor is het lokale omgevingsplan (waar alle bestemmingsplannen in opgaan) dat bijna alle gemeenten nog gaan maken het geëigende instrument. Daarin neem je regels en instrumenten op die de grip van bewoners op hun leefomgeving versterken zonder expliciet participatie-instrumenten voor te schrijven. Welke regels zijn dat dan?
Allereerst is er de kans om initiatiefnemers aan te spreken en af te rekenen op de hogere doelen van de wet: de zorgplicht voor een gezonde en veilige leefomgeving en voor de ruimtelijke kwaliteit evenals het principe van een evenwichtige belangenafweging. In het omgevingsplan kun je daarvoor regels opnemen die er op neerkomen dat de belangen van bewoners een onmisbaar onderdeel zijn van de afweging.
Algemene regels kunnen zijn dat (omliggende) buurten beter worden van ruimtelijke plannen, dat bewoners geen nadelen ondervinden in termen van gezondheid, veiligheid en prettige leefomgeving en dat bewoners de kans moeten krijgen de publiek ruimte zelf te ontwerpen.
In het verlengde daarvan kun je in omgevingsplan instrumenten opnemen die strikt genomen geen participatie zijn maar de noodzaak tot participatie impliceren. Denk daarbij aan de verplichting tot het opstellen van een buurtbatenovereenkomst (is al onderdeel omgevingsvisie Amsterdam) of het maken van een bewonerseffectrapportage (is al ingevoerd in de gemeente Den Haag).
En denk aan de verplichting om borden in de buurt te plaatsen met de voornemens (al praktijk in de gemeente Nijmegen) en nieuwbouwplannen ter plekke ruimtelijk te verbeelden via een structuur van kabels en buizen (gangbaar in Zwitserland). Of een regeling waarbij als norm geldt dat lokale bewonersinitiatieven een serieuze plek krijgen in de planvorming en planuitwerking. Daar wordt al mee geëxperimenteerd bij tenders door het Rijksvastgoedbedrijf, bij de energietransitie en via de zogeheten buurtrechten.
Dit type instrumenten zorgt er voor dat ontwikkelende partijen letterlijk en figuurlijk niet om de bewoners heen kunnen ook al zijn er geen concrete participatie-vereisten. Overigens: waar het om de zogeheten buitenplanse vergunningen gaat kan de raad wel specifiek eisen stellen aan de kwaliteit van participatie.
Regie bij gemeente en bewoners en niet bij de markt
Als we vervolgens inzoomen op de participatie-aanpak is het nodig dat dat je als gemeente zelf de regie over alle fasen van het ontwikkelproces behoudt en daarbij de invloed van bewoners op hun leefomgeving waarborgt. Altijd aanspreekbaar zijn op de kwaliteit van de participatie en je niet achter een ontwikkelende partij verschuilen ook al organiseert die zijn eigen participatieproces(je). En vooral in een vroegtijdig stadium bewoners een rol geven bij het maken van maatschappelijke (!) en stedenbouwkundige kaders voor de ruimtelijke planvorming.
Bewoners hebben dan hun belangrijkste ei al gelegd als in een latere fase participatie door de initiatiefnemer aan de orde komt. Het voorkomt dat bewoners participatieprocessen ervaren als ‘we mogen nog over het groen meepraten maar al het andere ligt al vast’. Gemeenten als Den Haag en Nijmegen hebben dat al uitgewerkt in speciale procedures voor ‘samen stad maken’ waarbij bewonersbetrokkenheid in elke fase van ruw idee tot uitvoering wordt geregeld.
Aanvullend op deze regels in het omgevingsplan en de lokale planprocedures kun je via de participatieverordening de betere toerusting regelen van bewoners(initiatieven) in lijn met wat de WRR daarover schrijft. Dan zorg je dat de bewoners beter in staat zijn om zelf goede participatie af te dwingen waar de gemeente dat niet voor kan of wil schrijven.
Kortom: de ruimte voor lokaal maatwerk in de Omgevingswet biedt ook de kans om de democratische kwaliteit van besluitvorming goed en zelfs beter dan nu te borgen, ook al wijst de Omgevingswet op dit punt een andere kant op. Laten we de oproep van de WRR om meer grip voor de burger te regelen serieus en ruimhartig invullen en ons niet verschuilen achter de bedoelingen en beperkingen van de Omgevingswet.
Ik kom in mijn werk te veel ambtenaren en adviseurs tegen die de laissez faire ideologie van de wet al zo geïnternaliseerd hebben dat ze op alle voorstellen om de grip van bestuur en burger te versterken roepen dat dat niet mag. Echt onnodige zelfcensuur. Gemeenten moeten voor hun bewoners opkomen en waar dit schuurt met de intenties van Omgevingswet vertrouwen op gunstige jurisprudentie. Wie zich met bovenstaande mogelijkheden nog steeds wil verschuilen achter ‘dat mag niet volgens de Omgevingswet’ is geen knip voor de neus waard.
En oh ja, nog even over dat fenomeen van de participatie-elite. Het is inderdaad nodig om niet exclusief te leunen op de mensen die de vaardigheden, middelen, tijd en interesse hebben om hun invloed aan te wenden. Maar het is echt dom en lui om die actieve bewoners kort te houden vanuit argumenten als ‘ze vertegenwoordigen niet de hele buurt’, ‘waar zijn de mensen die je nooit hoort’, ‘we bouwen hier voor de mensen die nog geen plek aan tafel hebben’ enzovoorts.
Actieve bewoners zijn ook gewoon je toegang tot die andere groepen en zijn heel goed hun staat verder te kijken dan beperkt eigenbelang. Als je ze maar tijdig betrekt, vertrouwen geeft en medeplichtig maakt aan het aanboren van nieuwe groepen. En je kunt niet straffeloos het opbouwwerk afschaffen, je verschansen in vergaderzaaltjes en treurige ‘dat nemen we mee’-participatie toepassen en dan gaan huilen dat mensen zo moeilijk te bereiken zijn. Hou op zeg.
