Gemeenten maken vanuit het algemeen belang uit wat, waar en wanneer er gebouwd gaat worden. Daarvoor sluiten gemeenten samenwerkingsovereenkomsten met ontwikkelaars/bouwers. Om daarover te kunnen onderhandelen adviseren wij gemeenten ook zelf te rekenen met een vastgoedexploitatie (VEX) en niet (alleen) met een grondexploitatie (GREX). Zo kunnen gemeenten zelf beoordelen of een voorgesteld plan (o.a. qua programma) wel of niet haalbaar is, wat de residuele grondwaarde is en ook in hoeverre het verhalen van kosten mogelijk is.
Op grond van artikel 13.11 van de Omgevingswet moet een gemeente kosten verhalen op degene die bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen bouwactiviteiten of activiteiten met het oog op het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie verricht. Deze verhaalbare kosten zijn opgenomen in de zogenoemde kostensoortenlijst te vinden in bijlage IV van het Omgevingsbesluit.
Op basis van onderzoek stellen Stec Groep en de Radboud Universiteit dat gemeenten vaak, en steeds meer, niet alle mogelijke kosten verhalen op ontwikkelaars en grondeigenaren. Dit leidt ertoe dat een deel van deze verhaalbare kosten onnodig wordt betaald uit publieke middelen. Ook het recente Interdepartementaal Beleidsonderzoek Op grond kun je bouwen, noemt kostenverhaal als een verbeterpunt bij het toepassen van het grondbeleidsinstrumentarium.
Meer inzicht in de verhaalbaarheid van kosten ontstaat door zelf als gemeente te (laten) rekenen aan de twee manieren waarop kostenverhaal kan plaatsvinden, (i) publiekrechtelijk, door middel van een omgevingsplan en kostenverhaalsbeschikking, of (ii) privaatrechtelijk, door een overeenkomst aan te gaan, de zogenaamde anterieure overeenkomst.
Er wordt bijna niet gewerkt met de figuur van publiekrechtelijk kostenverhaal, omdat dat partijen vooraf onvoldoende zekerheid biedt en omslachtig is. Het kostenverhaal vindt in bijna alle gevallen van een bouwproject plaats via bepalingen in een anterieure overeenkomst.
Wel kan de hoogte van het mogelijke publieke kostenverhaal worden bepaald, in de vorm van een schaduwberekening, om de uitkomst daarvan in te kunnen brengen in de onderhandelingen over een anterieure overeenkomst.
Hoewel gemeenten niet verplicht zijn om een raming van opbrengsten en kosten op te stellen bij het sluiten van een anterieure overeenkomst, is het voor een goede beoordeling van het kostenverhaal dus van belang dit wel te doen. Zo kan dus worden bepaald of alle verhaalbare kosten ook daadwerkelijk ten laste van de private exploitatie (kunnen) worden gebracht. Hierbij komt dat een gemeente zich dan niet alleen laat leiden door het financiële plaatje, zoals dat door de ontwikkelaar gepresenteerd wordt.
Gemeente stellen daarvoor dan een residuele grondwaardeberekening op, uitgaande van het beoogde programma. Dat is een methode van waarderen, waarbij de verwachte marktwaarde van het beoogde programma wordt verminderd met de verwachte stichtingskosten van de opstallen en gebiedsinrichtingskosten. Nadat aldus alle kosten van de opbrengsten zijn afgetrokken resteert de residuele waarde van de grond.
Door deze berekeningen op te stellen, kan een gemeente inzicht krijgen in de financiële kant van een gebiedsontwikkeling. Dit inzicht stelt gemeenten in staat om te beoordelen of alle wettelijk verhaalbare kosten ook daadwerkelijk op de initiatiefnemer kunnen worden verhaald, dan wel dat de verwachte grondopbrengsten hiervoor mogelijk niet toereikend zijn. In dat laatste geval is dan sprake van zogenaamde macro-aftopping, die bestaat uit het deel van de kosten dat dan niet verhaald kan worden.
Wanneer er sprake is van het feitelijk realiseren van een bouwlocatie door een ontwikkelaar/bouwer, neemt deze in de regel het overgrote deel van de kosten van planvorming en realisatie voor zijn rekening. Dan blijven alleen de gemeentelijke apparaatskosten als te verhalen over. Voor het publiekrechtelijk bepalen van deze kosten heeft de overheid een plankostenscan ingevoerd, waarbij wordt gewerkt met kortingspercentages voor die kosten die niet voor rekening van de gemeente maar al voor rekening van de bouwer/ontwikkelaar komen. Ook hiervan kan een schaduwberekening worden gemaakt, om de uitkomst ervan in te brengen bij de onderhandelingen over een anterieure overeenkomst. Onze praktijk leert dat dit vaak de kern is waar het bij onderhandelingen over kostenverhaal om draait. Het gaat dan vaak over de termijn waarop kosten geactiveerd mogen worden en de toe te passen kortingspercentages.
Eigen inzicht in de cijfers versterkt de onderhandelingspositie bij onderhandelingen met ontwikkelaars/bouwers. Enerzijds heeft het geen zin om plannen voor te stellen met een ingebouwd verlies voor bouwers/ontwikkelaars, dan wordt er immers niet gebouwd, anderzijds kan zo een eventuele stelling door ontwikkelaars/bouwers, dat het plan niet haalbaar is, worden weerlegd.
Wanneer niet alle kosten kunnen worden verhaald, kan geprobeerd worden de plannen aan te passen om volledig kostenverhaal alsnog mogelijk te maken. Ook kan zo dus eventuele resterende financiële ruimte binnen de exploitatie worden aangetoond. Dit verhoogt de transparantie en versterkt de positie van de gemeente gedurende de onderhandelingen.
Wanneer de conclusie is dat niet alle kosten kunnen worden verhaald, wordt op dit punt dan transparant verantwoording afgelegd aan de samenleving, wat zeker een voorwaarde is als de gemeente besluit de kosten in het algemeen belang voor eigen rekening te nemen.
Hoewel residueel rekenen geen zekerheid biedt – de uitkomst hangt immers sterk af van de gebruikte inputparameters – verschaft het gemeenten wel een waardevolle bandbreedte van de maximaal verhaalbare kosten. Dit inzicht helpt bij het maken van strategische keuzes en het onderbouwen van besluiten over het al dan niet aangaan van een samenwerking.
