In 2021 scheef ik een blog over de omgevingsvergunning voor de waterelektrolyser van GldH2.[1] In 2021 waren nog niet veel omgevingsvergunningen voor elektrolysers verleend. Inmiddels is daar enige verandering in gekomen. In deze blog bespreek ik het juridisch kader onder de Omgevingswet. Ik beschrijf ook de indieningsvereisten voor een omgevingsvergunning.[2]
Ik begin deze blog met algemene informatie over waterstof en elektrolyse. Ook zal ik het algemene kader van het omgevingsrecht kort beschrijven. Wie deze achtergrondinformatie al heeft, kan deze onderdelen van de blog overslaan. Wetsartikelen en relevante informatiebronnen zijn voor de leesbaarheid van de blog, opgenomen in voetnoten.
Waterstof is een veelzijdig chemisch element.[3] Het wordt veel toegepast in de chemische industrie. Waterstof kan gebruikt worden als brandstof (bijvoorbeeld bij de productie van staal). Waterstof is een energiedrager die een brandstofcel (fuelcell) van een vrachtwagen of graafmachine kan aandrijven. Als energiedrager kan waterstof ook een bijdrage leveren aan het opslaan van groene stroom.[4]
Waterstof kan op verschillende manieren worden gemaakt. Eén ervan is met behulp van een waterelektrolyser.[5] Dit is voor zover hier van belang en kort samengevat een installatie waarmee – met behulp van elektriciteit[6] – water gesplitst wordt in waterstof en zuurstof. Bij dit proces ontstaat ook warmte. Zuurstof en warmte worden vaak niet gebruikt, maar verdwijnen in de lucht. Waterstof wordt onder druk vloeibaar gemaakt en opgeslagen in tanks.[7]
Elektrolysers zijn er in verschillende vermogens. Op dit moment spreken we nog over capaciteiten in ‘MegaWatt’ (formaat: zeecontainer), maar in de toekomst wil de overheid naar elektrolysers met capaciteiten in ‘GigaWatt’ (formaat: grote fabriekshal). Niet alleen het vermogen is van belang. Ook de hoeveelheid waterstof die wordt geproduceerd telt mee: het vermogen * het aantal uren dat de installatie werkzaam per jaar is bepaalt de opbrengst in kilo’s waterstof.
Waterstof kan bij een bedrijf zelf worden gemaakt, om in het eigen productieproces te gebruiken. Het is dan één van de activiteiten op het terrein van een bedrijf. Het produceren van waterstof kan ook de enige activiteit van een bedrijf zijn. Ik noem dit gemakshalve even een ‘waterstoffabriek’. Deze fabriek produceert de waterstof en transporteert deze naar elders, bijvoorbeeld in ‘tubes’ die waterstoftankstations beleveren.
Het produceren van waterstof is een bedrijfsmatige activiteit die altijd op een bedrijventerrein plaatsvindt.
Het omgevingsrecht gaat over de regels die gelden voor het gebruik van de fysieke leefomgeving en activiteiten die in de leefomgeving kunnen plaatsvinden. Het omgevingsrecht bevat regels ter bescherming van de fysieke leefomgeving. Het omgevingsrecht raakt ons dus allemaal: burgers, bedrijven en overheden. Het omgevingsrecht is beschreven in de Omgevingswet en de daarbij behorende regels.
Eén van de kerninstrumenten in het omgevingsrecht is het omgevingsplan.[8] In omgevingsplannen bepaalt de gemeenteraad welke functies op welke plaats passend zijn en wat je mag bouwen zonder vergunning of waar je juist wel een vergunning voor nodig hebt.
Een initiatiefnemer die een waterstoffabriek wil oprichten, kijkt als eerste of de activiteit is toegelaten op een bedrijventerrein in een gemeente. Een waterstoffabriek staat meestal niet met zoveel woorden genoemd in een omgevingsplan. In de meeste omgevingsplannen voor een bedrijventerrein moet je goed kijken welke activiteiten zijn toegelaten en tot welke ‘categorie’. Vaak verwijst een omgevingsplan naar de SBI-lijst.[9]
Let op: veel gemeenten strepen activiteiten weg uit deze lijst of brengen wijzigingen aan. Je moet dus bij ieder omgevingsplan in de lijst op zoek gaan naar wat toegelaten is. Het is niet zeker onder welke categorie een waterstoffabriek valt. Waarschijnlijk categorie 4.1 of hoger.[10]
Als een activiteit past binnen het omgevingsplan en als de bouwwerken die bij de waterstoffabriek horen ook passen binnen de bouwregels, dan kan een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit worden verleend.
Als de activiteit niet past binnen het omgevingsplan, dan moet een aanvraag worden ingediend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (“bopa”).
Het produceren van waterstof door middel van elektrolyse kwalificeert als een milieubelastende activiteit die valt onder de categorie ‘basischemie’.[11], [12] Dit betekent dat de activiteit nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken.[13], [14] Naast een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit, is daarom een omgevingsvergunning nodig voor de milieubelastende activiteit. Deze vergunningplicht geldt naast algemene landelijke regels die gelden voor alle bedrijfsactiviteiten.
Bedrijven in de basischemie worden als ‘complex bedrijf’ aangemerkt. De productie eenheid waarmee waterstof wordt geproduceerd, kwalificeert als een IPPC-installatie omdat het gaat om “de fabricage van anorganisch-chemische producten, zoals: gassen, zoals ammoniak, […], stikstofoxiden, waterstof, […]”.[15]
Als een waterstoffabriek meer dan 5 ton waterstof produceert, dan wordt die activiteit ook aangewezen als “Seveso inrichting”.[16],[17]
Bij de oprichting van een waterstoffabriek moet een beoordeling worden gemaakt van de mogelijke milieugevolgen (bij vormvrije m.e.r. beoordeling).[18],[19]
Het kan zijn dat er naast een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit (het bouwen en het gebruiken van een locatie op een bedrijventerrein) en voor de milieuactiviteit (het mogen exploiteren van een waterstoffabriek) ook nog andere omgevingsvergunningen nodig zijn. Bijvoorbeeld voor een Natura-2000 activiteit (de natuurvergunning). Binnen het bestek van deze blog, ga ik daar nu niet nader op in.
Gedeputeerde Staten van de provincie waarbinnen het bedrijventerrein is gesitueerd, zijn het bevoegd gezag om een besluit te nemen op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit.[20]
Gedeputeerde Staten zijn ook het bevoegd gezag voor het verlenen van een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit.[21]
Burgemeester en Wethouders van de gemeente waaronder het bedrijventerrein valt, zijn bevoegd om advies te geven over de aanvraag en hebben instemmingsrecht met betrekking tot een voorgenomen besluit.[22]
Voor zover het gaat om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, heeft ook de gemeenteraad een adviesbevoegdheid voor het verzoek om instemming.[23]
Formeel bedraagt de proceduretijd om een omgevingsvergunning te krijgen voor de omgevingsplanactiviteit en de milieu(belastende) activiteit van aanvraag tot verlening 26 weken. In de praktijk worden deze termijnen vaak niet gehaald.
Gedeputeerde Staten leggen een ontwerpbesluit ter inzage, waarop derden kunnen reageren door middel van een zienswijze. Tegen een definitief besluit, kan beroep worden ingesteld. Op de details van deze procedure ga ik nu niet verder in.
Een initiatiefnemer moet voldoende gegevens verstrekken aan het bevoegd gezag om de aanvraag te kunnen beoordelen. De indieningsvereisten zijn algemeen geformuleerd.[24]”. Er zal in elk geval zoveel informatie moeten worden aangeleverd, dat kan worden beoordeeld of de activiteit past binnen het omgevingsplan en of de milieubelasting die met de activiteit gepaard gaat, voldoet aan de regels die daarvoor gesteld zijn.
Dit betekent dat heel veel aspecten van de activiteit die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, in beeld moeten worden gebracht. Denk in elk geval aan aspecten van geluid, gevaar, verkeer, stikstofemissies en dergelijke.
Op basis van onderzochte vergunningen[25], kan in elk geval gesteld worden dat het volgende onderzoeksdossier moet worden aangeleverd:
Algemeen: een toelichting op de aanvraag;
Algemeen: een vormvrije m.e.r. beoordeling;
Tekening van het terrein (op schaal) en tekeningen van de voorgenomen bouwwerken en installaties;
Akoestisch onderzoek (o.a. i.v.m. compressoren);
Bodemonderzoek (omdat men niet mag bouwen op verontreinigde grond);
Kwantitatieve risico-analyse (“QRA”) om te beoordelen welke risicocontouren eventueel gelden en of deze passen bij de functies die in de omgeving van de elektrolyser reeds aanwezig zijn of toegelaten zijn;
Brandveiligheidsonderzoek;
Ecologisch onderzoek in verband met de eventuele natuurwaarden die op de beoogde bouwlocatie aanwezig zouden kunnen zijn;
Watertoets;
De installatie moet ontwikkeld en gebouwd worden met inachtneming van de ‘best beschikbare technieken’ voor het project. Dit wordt de BBT-toets genoemd;
Een Aeriusberekening, ook wel bekend als stikstofonderzoek, waarmee wordt aangetoond of de activiteit gevolgen heeft voor Natura-2000 gebieden;
Beoordeling Bouwbesluit[26], MPG-gebouwen en energieprestatie.
Bovenstaande opsomming is niet uitputtend bedoeld. De stukken die worden ingediend bij het bevoegd gezag, worden beoordeeld door de omgevingsdienst die in de regio (op basis van mandaat) de bevoegdheid heeft om de stukken te controleren en eventuele nadere aanvullingen te verlangen.
In een besluit om een omgevingsvergunning te verlenen, wordt op tal van punten getoetst of uit de aangeleverde informatie blijkt dat de milieubelastende activiteit geen onaanvaardbare gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft.
Als er afgeweken moet worden van het omgevingsplan, beschrijft de motivering van het besluit waarom de activiteit met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties aanvaardbaar is.[27] Omgevingsvisies van de gemeente, de provincie of de nationale overheid zullen in veel gevallen het kader vormen voor deze motivering. Aan de motivering worden zwaardere eisen gesteld, als de inbreuk op het geldende omgevingsplan groter is en lichtere eisen als de inbreuk geringer is.
De Omgevingswet stelt ‘participatie’ van burgers, bedrijven en organisaties in een vroegtijdig stadium van de ontwikkeling van een initiatief centraal. Het gaat hier om het betrekken van partijen bij het besluitvormingsproces vóórdat de formele besluitvorming in een procedure plaatsvindt.
Voor de bopa kan de gemeenteraad gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bopa, kan worden ingediend. Aan de vorm van de participatie worden geen eisen gesteld, alleen dát er aan participatie voldaan moet worden. Zie deze link voor meer informatie over het participatieproces.
In deze blog heb ik getracht een overzicht te geven van verschillende aspecten die samenhangen met de oprichting van een waterstoffabriek. Het omgevingsrecht is door de inwerkingtreding van de Omgevingswet sterk in ontwikkeling. Ik heb mij ingespannen om in deze blog de informatie zo goed en zo duidelijk mogelijk te omschrijven. Gebruik deze blog als een richtingaanwijzer. Bij een concrete aanvraag voor een concrete locatie ben ik graag bereid om zaken die in deze blog wellicht wat algemeen geformuleerd zijn, nader uit te werken.
[1] In 2023 is dit project verkocht aan Westfalen Gassen. Deze blog was geschreven onder de werking van de Wabo en de Wm, welke sinds 1 januari 2024 niet meer gelden.
[2] Disclaimer: deze blog omvat niet het gehele juridisch kader. Het omgevingsrecht zoals het geldt sinds 1 januari 2024 is complex. Ik pretendeer niet uitputtend te zijn. Aan het opstellen van deze blog is veel zorg besteed.
[4] Waterstof als ‘batterij’ heeft een belangrijk voordeel (je kunt veel energie, voor lange tijd opslaan) en een belangrijk nadeel: het proces van elektrolyse (naar waterstof en terug naar stroom) leidt tot verlies van de energie die je er in stopt. Zie voor meer informatie deze link naar de website van Milieu Centraal.
[5] Deze blog op de site van Demaco vind ik informatief over de verschillende ‘soorten’ waterstof en de verschillende manieren van produceren: https://demaco-cryogenics.com/nl/cryogenics/alles-over-vloeibare-waterstof/.
[6] Opgewekt uit zonne- of windstroom.
[7] Ik maak weer even gebruik van de website van een bedrijf waarin een proces wordt uitgelegd en inzichtelijk wordt gemaakt hoe waterstof verder wordt getransporteerd: https://www.linde-engineering.com/en/process-plants/cryogenic_plants/hydrogen-liquefiers/index.html
[8] Tot 1 januari 2024: bestemmingsplannen.
[9] Zie: https://vng.nl/artikelen/bedrijven-en-milieuzonering
[10] Zie de bedrijvenlijst, nummer 2466 Overige chemische productenfabrieken n.e.g., afstand tot gevoelige functies bedraagt 200 meter
[12] De oprichting van een waterstoffabriek wordt als een milieubelastende activiteit aangemerkt in artikel 3.72 lid 1 sub b Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”).
[13] Onder de Omgevingswet vervalt het begrip ‘inrichting’ zoals het gold tot 1 januari 2024.
[14] Voor milieubelastende activiteiten gelden algemene rijksregels, regels op decentraal niveau (provincie, gemeente), zorgplichtbepalingen en een algemeen verbod om bepaalde activiteiten uit te voeren zonder vergunning.
[15] Categorie 4.2 onder a van bijlage I van de Richtlijn Industriële Emissies
[16] Paragraaf 3.3.1 van het Bal, opvolging van het Besluit risico’s zware ongevallen.
[17] Ter illustratie: de vergunning voor VoltH2 voor de waterstoffabriek bij Vlissingen-Oost heeft een capaciteit van 25 MW en een jaarproductie van circa 2.000 ton waterstof.
[18] De elektrolyser valt onder categorie F5 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit (behandeling van tussenproducten en vervaardiging van chemicaliën)
[19] Voorheen viel deze activiteit onder categorie D34.4 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (een installatie, behorend tot de chemische industrie, bestemd voor de behandeling van tussenproducten en vervaardiging van chemicaliën). Zie ook de omzettingstabel van de projecten van bijlage V in relatie tot de mer-richtlijn en het Besluit milieueffectrapportage. Categorie C/D21.6 wordt onder de Omgevingswet categorie F3: Geïntegreerde chemische installaties, zijnde installaties voor de fabricage op industriële schaal van stoffen door chemische omzetting, waarin verscheidene eenheden naast elkaar bestaan en functioneel met elkaar verbonden zijn, bestemd voor de fabricage van: F3 a. organische basischemicaliën; b. anorganische basischemicaliën; […].
[20] Artikel 5.2 lid 1 sub c Ow (de milieubelastende activiteit) en artikel 4.6 lid 1 sub c Omgevingsbesluit in samenhang gelezen met artikel 3.73 lid 1 en artikel 3.72 lid 1 sub b Bal.
[21] Dit is in afwijking van de hoofdregel dat omgevingsvergunningen voor omgevingsplanactiviteiten worden verleend door de gemeente. Zie hiervoor artikel 4.16 Omgevingsbesluit (Ob).
[22] Op grond van artikel 4.20 lid 1 sub b Ob.
[23] Op grond van artikel 4.21 lid 2 Ob.
[24] Deze zijn terug te vinden in hoofdstuk 7 van de Omgevingsregeling (artikel 7.27 Or).
[25] VoltH2 Vlissingen Oost (25 MW), Hysolar te Nieuwegein (2,5 MW, maximale jaarcapaciteit 394 ton), RWE Eemshydrogen, 50 Mw., GldH2 Zutphen (2 Mw).
[26] Nu: Besluit bouwwerken leefomgeving (“Bbl”)
[27] Hierbij moet getoetst worden aan de regels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”).
