Hoe maak je gebiedsontwikkeling mogelijk in de overgangsfase naar de nieuwe Omgevingswet? De overgangsfase van de nieuwe wet gaat gepaard met veel onzekerheden. Niet alleen over de invoeringsdatum (die al vier keer werd uitgesteld) maar ook qua inhoud. En het is zeker dat de wet na invoering nog veel hiaten zal vertonen. Dit is voor de huidige praktijk van gebiedsontwikkeling allesbehalve geruststellend.
Er is dan ook veel voor te zeggen om nieuwe kaders voor bouwen en gebruik zoveel mogelijk onder oud, vertrouwd recht vast te stellen. Die mogelijkheid blijft intact. We mogen met het overgangsrecht een project onder oud recht voortzetten, als we het ontwerp-bestemmingsplan voor 1 januari 2023 ter visie leggen. Nu de datum 1 januari 2023 dichterbij komt, lijkt dat steeds lastiger.
Het alternatief is het ontwikkelkader onder de Omgevingswet; het (deel)omgevingsplan. Hierop is artikel 22.6, eerste lid Omgevingswet van toepassing:
‘Bij de vaststelling van een omgevingsplan kunnen de voor een locatie geldende regels die zijn opgenomen in een besluit als bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, onder a, b, c, g, h, i, j, k, l of m, van de Invoeringswet Omgevingswet alleen alle tegelijk komen te vervallen.’
Dit houdt het volgende in: We mogen de regels die bij aanvang deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan alleen in zijn geheel overhevelen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Een wijziging in deze regels betekent dus dat we alle regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan voor de betreffende locatie moeten meenemen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Daarmee is het herzien van het ‘oude’ bestemmingsplan onder de nieuwe Omgevingswet een tijdrovende, complexe operatie. Gemeentes hebben hier bovendien nog nauwelijks ervaring mee. Voor initiatiefnemers staat deze aanpak al snel haaks op de belofte dat de Omgevingswet tot snellere besluitvorming leidt.
Zowel onder de huidige Wro als onder de Omgevingswet zijn er alternatieven voor het instrument ‘plan’. Beide mogelijkheden komen hieronder aan de orde.
Ook zonder een bestemmingsplan kan men tot bouw- en gebruikstitels komen. Een gemeenteraad kan op verzoek van een belanghebbende of het college van B en W een zogenaamde ‘verklaring van geen bedenkingen’ (vvgb) afgeven, waarna het college de bevoegdheid krijgt om, in afwijking van het vigerende bestemmingsplan, tot omgevingsvergunningverlening over te gaan. Dit is aantrekkelijk. Minder aantrekkelijk is dat de raad bij zijn bereidheid om mee te werken in twee instanties zal moeten besluiten over de vvgb (eerst bij de terinzagelegging van de ontwerpverklaring vvgb en daarna bij het besluit over de definitieve verklaring, waarbij ze rekening moeten houden met ingebrachte zienswijzen). De raad bepaalt zelf wat hij op zijn agenda plaatst en wanneer hij dat doet.
Ook heeft een gemeenteraad de bevoegdheid om categorieën van gevallen aan te wijzen, waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist (art 2.12, eerste lid onder a3 Wabo jo. 6.5 lid 3 Besluit omgevingsrecht). Met die aanwijzing beperkt de raad zich tot het stellen van de kaders voor de gebiedsontwikkeling en laat hij het aan het college over om binnen de bandbreedte van de vvgb tot uitvoering van een visie voor een gebied over te gaan. Deze mogelijkheid maakt de transformatie van het gebied tot een uitvoeringsaspect, waar het college van B&W over beslist. Aan de aanwijzing kan de raad de voorwaarde verbinden dat zij uitsluitend strekt tot het meewerken aan ontwikkelingen die voldoen aan de randvoorwaarden die in een masterplan of een stedenbouwkundige visie zijn opgenomen.
Ook onder het regime van de Omgevingswet bestaat er een alternatief voor het instrument ‘plan’ (een tijdelijk omgevingsplan). Dit alternatief lijkt sterk op de hiervoor beschreven procedure, maar legt een nog groter gewicht op de bevoegdheid van het college van B&W. Onder de Omgevingswet krijgt het college de bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (OPA) te verlenen. Dit kan als het (geldende) tijdelijke omgevingsplan de ontwikkeling niet toe laat. Deze bevoegdheid bestaat onafhankelijk van de instemming van de gemeenteraad (tenzij de raad zichzelf tot ‘bindend adviseur’ heeft gemaakt). Het criterium voor medewerking is ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (artikel 8.0a, lid 2, Bkl).
Instemming van de raad is in dit geval niet (meer) nodig. Maar, vanuit dualisme en kaderstelling adviseren we om de raad een stedenbouwkundige visie te laten vaststellen. Dit is dan het kader waaraan het college kan afwegen of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies.
Gebiedstransformatie kent drie fases: de planfase, de ontwikkelfase en de beheerfase. Door geen gebruik te maken van het instrument ‘plan’ koppelen we de ontwikkelfase los van de beheerfase. Dat geeft belangrijke procedurele, bestuurlijke en inhoudelijke voordelen. Het betekent uiteraard wel dat ook de beheerfase vergezeld moet gaan van een beheerkader. Dus zodra de beheerfase intreedt, moet alsnog een bestemmingsplan, ofwel een (deel)omgevingsplan worden opgesteld.
De stedenbouwkundige visie krijgt veel gewicht als we ontwikkeling van een plan en het beheer ervan loskoppelen. De visie moet de raad het vertrouwen geven dat zij de transformatie tot stand brengt die de raad voor ogen heeft. Dit stelt enkele bijzondere voorwaarden aan de stedenbouwkundige visie:
Ze moet kunnen dienen als het kader voor een ‘evenwichtige toedeling van functies’. De eisen waaraan dan getoetst moet worden staan vermeld in Afdeling 5.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl);
Ze moet het stedenbouwkundige en planologische detailniveau bezitten dat vanuit politiek-bestuurlijk oogpunt nodig wordt geacht. Dat kan bijvoorbeeld gaan om woningtypologieën, bouwhoogtes, functies en voorzieningen.
Ze moet duidelijk maken dat het project te beschouwen is als een zelfstandige grootschalige opgave die het wellicht nodig maakt om hier en daar afstand te nemen van het sectorale generieke gemeentelijke beleid. De gemeenteraad moet deze ruimte geven. Het gaat dan niet om het opzij schuiven van al het beleid, maar om flexibiliteit bij het aanpassen van beleidskeuzes als dat nodig is.
Ze moet een ruimer gebied omvatten dan alleen het projectgebied. Het gaat erom dat duidelijk is welke invloed de herontwikkeling heeft op het grotere gebied waar het deel van uitmaakt. Bijvoorbeeld wat betreft de druk op voorzieningen, op natuurwaarden of op verkeers- en ontsluitingsroutes.
Zo kunnen we gebiedsontwikkeling mogelijk maken in deze overgangsfase naar de nieuwe Omgevingswet. Ondanks de vele onzekerheden die nu nog horen bij de nieuwe Omgevingswet, kunnen we toch aan de slag. Ook voor complexere gebiedsontwikkeling geldt: van pauze naar play.
