Het kan na 1 januari voorkomen dat een initiatief niet past binnen de regels van het omgevingsplan, de opvolger van het bestemmingsplan. Dit betekent niet automatisch dat het initiatief geen doorgang kan vinden. Onder de Omgevingswet zijn er namelijk twee manieren waarop het initiatief alsnog kan worden verwezenlijkt. Welke twee manieren dat zijn, leggen Engelie Ruissen en Taciane Besselink hier uit.
Om uit te zoeken of een initiatief past binnen het omgevingsplan, is het van belang om eerst de regels die gelden voor de locatie te raadplegen in het omgevingsplan. Het omgevingsplan is te vinden via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).
Het omgevingsplan bevat direct werkende regels. Dit houdt in dat in het omgevingsplan is opgenomen welke activiteiten op een locatie zijn toegestaan en onder welke voorwaarden de activiteiten zijn toegestaan. Denk hier bijvoorbeeld aan de activiteit die ziet op het exploiteren van een bedrijf en of het is toegestaan om in een gebouw te wonen. Ook kan het omgevingsplan ruimtelijke regels over bouwen bevatten, bijvoorbeeld of woningen vrijstaand of geschakeld moeten worden gebouwd en een maximale bouwhoogte.
Hoe werkt het straks onder de Omgevingswet voor initiatieven die niet voldoen aan de regels in het omgevingsplan? Dit zullen wij hieronder uitleggen aan de hand van een voorbeeld.
Een initiatiefnemer wil bestaande gebouwen in het centrum van Haarlem gaan herontwikkelen. De gebouwen werden voorheen gebruikt om in te wonen. De initiatiefnemer wil de gebouwen in de toekomst gebruiken als kantoor. Uit de regels in het omgevingsplan volgt dat op de percelen alleen wonen is toegestaan.
Het omgevingsplan bevat verder geen vergunningplicht met bijbehorende beoordelingsregels voor de wijziging van het gebruik van wonen naar kantoor. De regels in het omgevingsplan staan het gebruik van de gebouwen als kantoor dus niet toe, waardoor het voorgenomen initiatief in strijd is met het omgevingsplan.
Er zijn onder de Omgevingswet twee manieren waarop het initiatief van de initiatiefnemer alsnog mogelijk is. Het voorgenomen initiatief kan namelijk (I) worden vergund met een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of (II) door het wijzigen van het omgevingsplan.
De eerste mogelijkheid is om voor het voorgenomen initiatief een omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: Bopa) aan te vragen bij de gemeente. Het grote voordeel van de Bopa is dat het verlenen ervan relatief snel gaat ten opzichte van het wijzigen van het omgevingsplan. Hiertegenover staat wel dat er voorwaarden gelden voor het verlenen van een Bopa.
Ten eerste: concreet en afgebakend initiatief
Het is allereerst van belang dat sprake is van een concreet en voldoende afgebakend initiatief. De aanvraag voor een Bopa zal dus concreet het initiatief moeten beschrijven. Voor ons voorbeeld houdt dit in dat duidelijk moet zijn welke gebouwen zullen worden gebruikt als kantoor.
Indien geen sprake is van een concreet en voldoende afgebakend initiatief, bijvoorbeeld omdat nog niet duidelijk is welke gebouwen worden gebruikt als kantoor en welke een woonfunctie blijven behouden, kan het initiatief niet worden vergund met een Bopa. Het ligt dan voor de hand om een aanvraag te doen bij de gemeente voor het wijzigen van het omgevingsplan.
Ten tweede: met wat voor regel is het initiatief in strijd
Daarnaast is het belangrijk om te beoordelen of de omgevingsplanregels waarmee het initiatief in strijd is als doel hebben om een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (hierna: EFTAL) te bereiken.
Een EFTAL draait erom dat de ruimte binnen de fysieke leefomgeving zo goed mogelijk moet worden verdeeld en ingericht. Dit omvat bijvoorbeeld gebruiksregels over welke functies op welke plekken zijn toegestaan. Als een initiatief in strijd is met zo’n gebruiksregel, kan van die regel worden afgeweken met een omgevingsvergunning voor een Bopa.
Er zijn ook regels die niet gericht zijn op een EFTAL. Dit zijn bijvoorbeeld regels over aanvraagvereisten of regels die een verplichting inhouden om in bepaalde gevallen een geluidonderzoek te verrichten. Deze regels gaan niet over evenwichtige toedeling van functies aan locaties, waardoor van die regels niet met een omgevingsvergunning voor een Bopa kan worden afgeweken.
Voor ons voorbeeld betekent dit dat de regel waarmee het initiatief in strijd is wel gericht is op een EFTAL. Door de regel dat er alleen gewoond mag worden op de percelen wordt er namelijk een functie aan de locatie gekoppeld. Dit heeft een EFTAL als doel.
Ten derde: regels voor omliggende percelen
Tot slot is het verlenen van een Bopa niet mogelijk als er om het initiatief mogelijk te maken regels op de omliggende percelen moeten worden gewijzigd. Dit is bijvoorbeeld het geval als een woningbouw initiatief op korte afstand van een agrarisch bedrijf wordt gerealiseerd en daardoor de geurcirkel van het agrarische bedrijf moet worden beperkt. De Bopa leent zich dus niet voor het inperken of wijzigen van rechten van anderen. Zodra er voor het initiatief dus regels voor de omliggende percelen veranderen kan er geen Bopa worden verleend, het wijzigen van het omgevingsplan is dan de aangewezen route.
Voor ons voorbeeld is het niet nodig om rechten van omliggende percelen te wijzigen, omdat er in de stad sprake is van een woon-werkgebied.
De tweede mogelijkheid is het wijzigen van het omgevingsplan. Hoewel deze procedure meer tijd in beslag neemt dan het vergunnen van een initiatief met een Bopa, is het voordeel dat deze wijziging gebruikt kan worden voor meerdere initiatieven. Waar de Bopa één specifiek initiatief mogelijk maakt, kan met de wijziging van het omgevingsplan namelijk een toetsingskader worden gecreëerd voor meerdere initiatieven. Dit zorgt er bijvoorbeeld voor dat een bouwplan voor een initiatief nog niet concreet en afgebakend hoeft te zijn en kan worden aangepast.
Om het omgevingsplan te wijzigen moet de initiatiefnemer een verzoek tot wijziging van het omgevingsplan indienen bij de gemeente. Er zal gekeken of het verzoek voldoet aan de randvoorwaarden, zodat de aanvaardbaarheid van het initiatief kan worden beoordeeld. Er moet bijvoorbeeld een initiatiefplan zijn en een onderbouwing waarin inzichtelijk wordt gemaakt dat er een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (EFTAL) kan worden bereikt.
Zoals hierboven genoemd, neemt de aanvraag omgevingsvergunning Bopa minder tijd in beslag dan het wijzigen van het omgevingsplan. Bij een Bopa is het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag en is de reguliere procedure van toepassing.
De procedure voor een Bopa neemt in beginsel acht weken in beslag, de termijn kan wel eenmalig met zes weken worden verlengd. De beslistermijn kan langer zijn als een bindend advies nodig is van de gemeenteraad voordat de Bopa kan worden verleend. Het wijzigen van het omgevingsplan is een bevoegdheid van de gemeenteraad. De uniforme voorbereidingsprocedure (ook wel de uitgebreide procedure) is van toepassing. Het wijzigen van het omgevingsplan kan daardoor 26 weken duren.
Ook zitten er verschillen in de participatieplicht. Kortgezegd is het uitgangspunt dat bij een aanvraag omgevingsvergunning Bopa participatie niet verplicht is en bij een aanvraag voor het wijzigen van het omgevingsplan wel.
Wij brengen tot slot onder de aandacht dat de Omgevingswet een onderscheid maakt tussen de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit. Dit wordt ook wel ‘de knip’ genoemd. Dit betekent dat de initiatiefnemer naast de omgevingsvergunning voor de (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit misschien ook nog een aparte vergunning nodig heeft voor de technische bouwactiviteit.
Indien een initiatief in strijd is met (beoordelings)regels van het omgevingsplan, biedt de Omgevingswet hier dus twee oplossingen voor. Ten eerste kan er een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit worden aangevraagd. De tweede optie is het aanvragen van een wijziging van het omgevingsplan.
Of de initiatiefnemer gebonden is of keuze heeft tussen deze twee mogelijkheden, is afhankelijk van de vraag of: (I) het initiatiefplan concreet en afgebakend is; (II) de regels waarmee het initiatiefplan in strijd is als doel hebben om een evenwichtige toedeling van functies aan locaties te bereiken; en (III) het initiatiefplan ervoor zorgt dat de regels voor omliggende percelen moeten worden gewijzigd. Als blijkt dat een Bopa geen uitkomst biedt dan is het wijzigen van het omgevingsplan de aangewezen route.
