Onder de Omgevingswet wordt het bestemmingsplan vervangen door het omgevingsplan. De gemeenteraad moet voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststellen waarin regels over de fysieke leefomgeving worden vastgelegd. Dat staat in artikel 2.4 van de Omgevingswet.
De overgang van een bestemmingsplan naar een omgevingsplan gaat niet van vandaag op morgen. Om die reden heeft de wetgever voor de ‘overgangsfase’ bijzonder overgangsrecht in het leven geroepen, in de vorm van een omgevingsplan van rechtswege. In deze blog beantwoorden wij een aantal vragen over het omgevingsplan van rechtswege. Hiermee geven wij antwoord op de belangrijke ‘basisvragen’.
Iedere gemeente beschikt vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet (hierna: ‘de Ow’) ‘gratis en voor niets’ over een omgevingsplan van rechtswege. Het omgevingsplan van rechtswege bevat een tijdelijk deel van het omgevingsplan. Gedurende de overgangsfase, die (vooralsnog) tot eind 2029 loopt, krijgen gemeenten de mogelijkheid om het tijdelijke deel van het omgevingsplan om te vormen tot een nieuw omgevingsplan.
Het omgevingsplan van rechtswege bestaat uit twee onderdelen: 1) de bestaande ruimtelijke plannen en 2) de bruidsschat. Gemeentelijke verordeningen, met uitzondering van bijvoorbeeld de geurverordening en bepaalde regels uit de erfgoedverordening, maken geen deel uit van het omgevingsplan van rechtswege.
In artikel 22.1, aanhef en sub a tot en met c, van de Ow staat welke plannen onderdeel gaan uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan.
Het gaat in de eerste plaats (sub a) om het geheel van bestaande ruimtelijke plannen, zoals bestemmingsplannen (met verbrede reikwijdte), wijzigingsplannen, uitwerkingsplannen, beheers verordeningen, exploitatieplannen, voorbereidingsbesluiten en inpassingsplannen. Ook de geurverordening, bepaalde regels uit de erfgoedverordening en de verordening over hemelwater en grondwater gaan direct op in het tijdelijke deel van het omgevingsplan (zie artikel 22.1, onder a, van de Ow en artikel 4.6 van de Invoeringswet Ow).
In de tweede plaats (sub b) gaat het om de kaarten met gegevens over de kwaliteit en functie van de bodem (die zijn vastgesteld met toepassing van artikel 12a, vijfde lid, van de Wbb) en ontheffingen die zijn verleend op grond van artikel 51 van de Wet bodembescherming.
In de derde plaats zijn de zogenoemde ‘bruidsschatregels’ onderdeel van het omgevingsplan van rechtswege (artikel 22.1, eerste lid, onder c jo. artikel 22.2, eerste lid van de Ow).
De bruidsschat bevat (vooral) regels die met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op rijksniveau vervallen. Het gaat bijvoorbeeld om regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer die niet terugkomen in het Besluit activiteiten leefomgeving. Het betreft regels over uiteenlopende onderwerpen, zoals regels over geur, geluid en trillinghinder. Ook de regelgeving over vergunningvrij bouwen heeft een plaats gekregen in de bruidsschat.
De voormalige rijksregels die straks in de bruidsschat belanden, gaan over onderwerpen waarvan de Omgevingswetgever vindt dat de lokale planwetgever het beste kan bepalen welke regels voor specifieke locaties/gebieden moeten gelden. Meer mogelijkheden voor maatwerk voor gemeenten dus.
De gedachte achter de bruidsschat is dat het voor de gemeenteraad niet mogelijk is om bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet al een afweging te hebben gemaakt over decentrale regels ter vervanging van de voormalige rijksregels. Om te verzekeren dat bij inwerkingtreding van de Omgevingswet het beschermingsniveau wordt voortgezet en er dus geen juridisch gat valt, is een overgangsrechtelijke voorziening nodig. Gekozen is voor een vorm van overgangsrecht waarbij de regels direct in het omgevingsplan worden geplaatst. Dit gebeurt via de bruidsschatregels. De bruidsschat is daarmee een bijzondere vorm van overgangsrecht.
De bedoeling van de bruidsschat is dat deze een tijdelijk karakter heeft. Het idee is dat gemeenten in de periode na inwerkingtreding van de Omgevingswet, maar uiterlijk vóór het verstrijken van de overgangsperiode, bepalen wat er met de bruidsschatregels gebeurt.
De bruidsschat is grotendeels terug te vinden in hoofdstuk 7 van het Invoeringsbesluit Ow. Daarnaast worden regels aan de bruidsschat toegevoegd via het aanvullingsspoor voor bodem, geluid, grondeigendom en natuur in de Omgevingswet. Een geconsolideerde versie van de bruidsschat is te vinden op iplo.nl. Het Invoeringsbesluit Ow bevat verder een toelichting op de bruidsschat die hoort bij het tijdelijke deel van het omgevingsplan.
De bruidsschatregels kunnen grofweg in drie categorieën worden verdeeld:
regels over activiteiten met betrekking tot bouwwerken, open erven en terreinen (afdeling 22.2);
regels over milieubelastende activiteiten (afdeling 22.3), en;
regels over overige activiteiten (afdeling 22.5).
In de volgende paragrafen gaan wij kort in op deze drie categorieën.
Vooraf merken wij het volgende op. In de regels van de bruidsschat is aangesloten bij de terminologie en instrumentkeuze van het nieuwe stelsel. Dat betekent dat bijvoorbeeld het begrip milieubelastende activiteit wordt gehanteerd, en niet het begrip inrichting. Zo wordt in de bruidsschat voor bepaalde milieubelastende activiteiten een omgevingsplanvergunningplicht in het leven geroepen.
Ook het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: ‘het Bal’) gaat over milieubelastende activiteiten (die al dan niet vergunningplichtig zijn, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid en onder b, van de Ow). Dus de ene milieubelastende activiteit (die in het Bal) is de andere niet (die in de bruidsschat). Bij het doorgronden van de bruidsschat is het van belang dit te realiseren. Zie hierover ook het artikel van A.G.A. Nijmeijer, ‘Milieubelastende activiteiten in de bruidsschat: de ene milieubelastende activiteit is de andere niet’, M en R 2021/35.
Afdeling 22.2 van de bruidsschat bevat regels over activiteiten met betrekking tot bouwwerken, open erven en terreinen. Deze afdeling bevat onder meer regels met meetbepalingen, vergunningvrije bouwregels en beoordelingsregels voor binnenplanse omgevingsplanactiviteiten.
In afdeling 22.3 van de bruidsschat staan regels over milieubelastende activiteiten. Een groot deel van de milieuregels in de bruidsschat bestaat uit algemene rijksregels die op dit moment in het Activiteitenbesluit milieubeheer staan. De regels worden niet (zoals nu in het Activiteitenbesluit milieubeheer) langer centraal in het Bal vastgelegd, omdat vooral de locatie bepalend is voor de regels die voor de activiteiten moeten gelden.
Paragraaf 22.5 van de bruidsschat bevat regels over overige activiteiten. Paragraaf 22.5.1 bevat bepalingen die verband houden met vergunningplichten en beoordelingsregels voor activiteiten die onderdeel kunnen zijn van op grond van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: ‘de Wro’) geldende planologische regelingen. Deze regelingen behoren onder het stelsel van de Omgevingswet tot het tijdelijke deel van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Ow. De paragraaf ziet op vergunningstelsels voor het slopen van bouwwerken en het uitvoeren van een werk, niet zijnde een bouwwerk, of werkzaamheden (artikelen 22.278 en 22.279). De paragraaf heeft ook betrekking op bepalingen in het tijdelijke deel van het omgevingsplan waarin is geregeld dat bij omgevingsvergunning binnenplans kan worden afgeweken (artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1, van de Wabo).
In paragraaf 22.5.2 staan bepaalde aanvraagvereisten. Onder de Wabo zijn de indieningsvereisten voor omgevingsvergunningen op rijksniveau geregeld. Deze indieningsvereisten zijn opgenomen in de Regeling omgevingsrecht en komen niet meer terug op rijksniveau. Daarom zijn deze opgenomen in de bruidsschat.
Op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet is de bruidsschat voor elke gemeente gelijk. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet kan iedere gemeente(raad) keuzes maken over de onderwerpen die zijn opgenomen in de bruidsschat en daarover al dan niet regels stellen in het nieuwe deel van het omgevingsplan. De raad heeft drie mogelijkheden.
De eerste mogelijkheid is dat (een deel van) de bruidsschatregels voldoen aan het beginsel van de evenwichtige toedeling van functies en in overeenstemming zijn met instructie(regel)s. In dat geval kunnen de regels worden overgenomen in het nieuwe deel van het omgevingsplan.
De tweede mogelijkheid is dat (een deel van) de bruidsschatregels in het belang van een evenwichtige toedeling van functies en met het oog op instructie(regel)s gemist kunnen worden. De gemeenteraad kan in dat geval besluiten de bruidsschatregels niet over te nemen en een omgevingsplan zonder deze regels vaststellen.
De derde variant is dat de bruidsschatregels in het kader van een evenwichtige toedeling van functies en met het oog op instructie(regel)s gewijzigd moeten worden. Dan stelt de raad in het omgevingsplan een gewijzigde regeling vast.
De afweging van de gemeenteraad (of burgemeester en wethouders bij delegatie op grond van artikel 2.8 van de Ow) wordt begrensd door het criterium van ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ en de instructieregels die door het Rijk en de provincie worden gesteld in respectievelijk het Bkl en de provinciale omgevingsverordening.
Artikelen uit de bruidsschat kunnen locatiegewijs of onderwerpsgewijs worden omgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. De Invoeringswet bevat geen regel op grond waarvan de gemeenteraad de bruidsschatregels niet gedeeltelijk kunnen worden gewijzigd of vervangen. Dat ligt anders voor het wijzigen van de regels van bestaande ruimtelijke plannen in het omgevingsplan van rechtswege. Zie daarover onze blog ‘Wat je moet weten voordat de Omgevingswet in werking treedt: wijzigen van het omgevingsplan, kan dat zomaar?’.
Tot het moment dat de overgangsfase eindigt, hoeft het tijdelijke deel van het omgevingsplan niet te voldoen aan het vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 22.5 van de Ow). Het is de bedoeling dat gemeenten vóór het bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip de regels uit het tijdelijke deel al dan niet overhevelen naar het nieuwe deel (artikel 22.6, derde lid, van de Ow). Zodra het omgevingsplan wordt gewijzigd, moeten gemeenten aan de eis van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties én aan instructie(regel)s van provincie of Rijk hebben voldaan.
