Titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verschaft een toezichthouder diverse bevoegdheden om te controleren of (rechts)personen zich netjes houden aan voor hen geldende wettelijke voorschriften. Een toezichthouder als bedoeld in artikel 5:11 van de Awb welteverstaan; een persoon dus.
Twee van deze bevoegdheden wil ik hier uitlichten, namelijk het onderzoeken van zaken en vervoersmiddelen. Op grond van artikel 5:18, eerste lid, van de Awb is een toezichthouder bevoegd zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen. Op basis van artikel 5:19, eerst lid, van de Awb is een toezichthouder bevoegd vervoermiddelen te onderzoeken met betrekking waartoe hij een toezichthoudende taak heeft. Voor deze en alle andere toezichtsbevoegdheden geldt de begrenzing in artikel 5:13 van de Awb: en toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is (evenredigheidsbeginsel).
Wat moet nu precies onder dat ‘onderzoeken’ in artikel 5:18 en artikel 5:19 van de Awb worden verstaan? Het veelgehoorde antwoord luidt: zoekend rondkijken. De toezichthouder die met de armen op de rug rondkijkt, zonder zaken of vervoersmiddelen te doorzoeken. De wetgever heeft het onderscheid tussen onderzoeken en doorzoeken eerder als volgt beschreven:
“De in de artikelen 5.1.8 en 5.1.9 [huidig artikel 5:18 en 5:19 van de Awb] opgenomen bevoegdheden tot het onderzoeken van zaken, kunnen niet worden opgevat als bevoegdheden om (tevens) die zaken te doorzoeken. «Doorzoeken» is een in het kader van strafvordering gebezigde term ter aanduiding van een activiteit die wordt verricht om zaken op te sporen (en daarna in beslag te nemen) waarvan op het moment van doorzoeken nog niet vaststaat waar deze zich precies bevinden. Bij «onderzoeken» in het kader van het toezicht op de naleving gaat het om controle van zaken waarvan wel bekend is waar ze zich bevinden.”*
* Kamerstukken I 1995/96, nr. 188b, p. 5-6; MvA Derde Tranche Awb. Dat ‘onderzoeken’ niet ook ‘doorzoeken’ omvat, valt ook af te leiden uit bijv. ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2614, r.o. 8.4.
En toen was er het arrest van de Hoge Raad (strafkamer) van 14 oktober 2025, ECLI:NL:HR:2025:1511 (HR 14 oktober 2025). Centraal in dit arrest staat de uitleg van artikel 23 van de Wet op de economische delicten (WED). Op grond van artikel 23, eerste lid, van de WED zijn opsporingsambtenaren – kort gezegd – bevoegd om in het belang van de opsporing vervoermiddelen te onderzoeken, voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak nodig is. Deze bepaling vertoont gelijkenis met artikel 5:19, eerste lid, van de Awb (in combinatie met artikel 5:13 van de Awb). Aan de hand van deze gelijkenis oordeelt de Hoge Raad als volgt:
“(…) De reikwijdte van de bevoegdheid van artikel 23 WED tot het doen van onderzoek aan vervoermiddelen en hun lading komt, gelet op de onder 2.3.2 weergegeven wetsgeschiedenis, overeen met de reikwijdte van de bevoegdheden tot het doen van onderzoek als bedoeld in artikel 5:18 en 5:19 Awb. Uit de onder 2.3.3 weergegeven wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever niet heeft beoogd de reikwijdte van die bevoegdheden tot het doen van onderzoek te normeren aan de hand van het hiervoor genoemde onderscheid tussen ‘zoekend rondkijken’ en doorzoeken. De bevoegdheden van artikel 5:18 en 5:19 Awb betreffen zelfstandige bevoegdheden om onderzoek te verrichten aan zaken dan wel vervoermiddelen en hun lading die – al dan niet na betreding van een plaats op grond van artikel 5:15 Awb – worden aangetroffen. Dat onderzoek vindt plaats met het oog op de vervulling van de betreffende taak van de toezichthouder en strekt, gelet op artikel 5:13 Awb, niet verder dan voor de vervulling van die taak nodig is. In relatie tot de bevoegdheid van artikel 23 WED geldt, in lijn hiermee, dat het in die bepaling genoemde onderzoek aan vervoermiddelen en hun lading moet plaatsvinden in het belang van de opsporing met het oog op de naleving van de in die bepaling genoemde voorschriften en dat dit onderzoek niet verder strekt dan voor de vervulling van die taak nodig is. Met inachtneming van deze begrenzing hoeft de uitvoering van dat onderzoek zich niet te beperken tot uitsluitend ‘zoekend rondkijken’.”
Kortom, de bevoegdheid tot ‘onderzoeken’ in de artikelen 5:18 en 5:19 van de Awb (en in artikel 23 van de WED) kan naast zoekend rondkijken óók doorzoeken omvatten. Let wel: onder omstandigheden, want artikel 5:13 van de Awb vormt een begrenzing in het concrete geval. Daarnaast geldt als algemene begrenzing dat de toezichtsbevoegdheden in de Awb niet mogen worden gebruikt, indien de bevoegdheidsuitoefening uitsluitend kan worden aangemerkt als opsporing (Vgl. HR 3 april 2018, ECLI:NL:HR:2018:487, r.o. 3.3.2.).
