Een programma geeft aan hoe gemeenten de omgevingsvisie of onderdelen daarvan wil realiseren. Het bevat concrete maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving. Wat zijn de inhoudelijke vereisten van het programma vanuit de Omgevingswet, en wat zijn de wettelijke grondslag en bevoegdheid?
Een programma kan gericht zijn op een beleidsthema (bijv. woonvisie), gebied / project (bijv. centrumvisie) of een milieuwaarde (veiligheidsplan). Het doel is met die maatregelen de gewenste omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de leefomgeving te bereiken.
In programma’s formuleert de overheid (de maatregelen die leiden tot) de beleidsmatig vastgelegde en gewenste kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, een aspect of een gebied. Op basis van artikel 3.5 van de Omgevingswet bevat een programma voor één of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving:
a. uitwerking van het te voeren beleid voor ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming of behoud daarvan;
b. maatregelen om aan één of meer omgevingswaarden te voldoen of één of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.
De gemeente kan een programma inzetten om daarmee haar taken en bevoegdheden uit te oefenen met het oog op de doelen van de Omgevingswet: het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving.
Een programma is vooral uitvoeringsgericht; de nadruk ligt op het bereiken van het doel binnen een beheersbare termijn voor het desbetreffende aspect van het beleid voor de fysieke leefomgeving. Het staat de gemeente vrij om naar behoefte programma’s op te stellen voor deze aspecten of voor deelgebieden.
Eén van de maatregelen die in een programma kan worden opgenomen is het sturen op de gewenste kwaliteit van (een onderdeel van) de fysieke leefomgeving door het opnemen van juridische bindende regels in het omgevingsplan. Andere maatregelen zijn ook denkbaar zoals: inzet van communicatie / informatie-instrumenten, inzet van financiële instrumenten (bijv. subsidie), maken van afspraken met organisaties of nemen van fysieke maatregelen.
Een groot deel van de bestaande wettelijke en buitenwettelijke plannen kan als programma worden beschouwd. Het gaat dan om beleidsplannen voor uiteenlopende onderwerpen zoals wegen, bereikbaarheid, landschapskwaliteit, cultureel erfgoed, buisleidingen of om structuurvisies voor een specifiek gebied. Verder vallen het gemeentelijk rioleringsprogramma, actieplan geluid, waterbeheerprogramma en beheerplan voor Natura 2000-gebieden onder het kerninstrument programma.
Het college van burgemeester en wethouders van een gemeente kan op basis van artikel 3.4 van de Omgevingswet programma’s vaststellen. Het vaststellen van programma’s is dus in beginsel geen verplichting. De raad van een gemeente is niet bevoegd om programma’s vast te stellen. Dat betekent overigens niet dat de raad niet betrokken kan worden bij de totstandkoming en besluitvorming omtrent een programma. Op basis van artikel 2.2 van de Omgevingswet houdt het college bij de uitoefening van haar taken en bevoegdheden immers rekening met de taken en bevoegdheden van bijvoorbeeld de raad en stemt zo nodig met de raad af.
Bij het vaststellen van een programma staan de eenheid en kenbaarheid van het beleid voor de fysieke leefomgeving van het college voorop. Programma’s binden enkel het college bij de uitoefening van haar bevoegdheden; ze kennen geen hiërarchie en kennen op zichzelf geen doorwerking in juridische zin. Beleidsregels in de zin van titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen in programma’s worden opgenomen.
Op basis van het overgangsrecht zoals opgenomen in artikel 4.11 van de Invoeringswet Omgevingswet geldt een programma dat is vastgesteld op of na 23 maart 2016 en voldoet aan de wettelijke vereisten als een programma als bedoeld in de Omgevingswet.
Zoals beschreven in paragraaf 2 is het college bevoegd programma’s vast te stellen. Het college is in principe vrij om te bepalen wanneer zij het instrument programma inzet. Gezien het doel van een programma (zie paragraaf 1) is een breed palet aan mogelijkheden aanwezig om het instrument programma op in te zetten. In de Omgevingswet worden ook weinig regels gesteld aan de vrijwillige programma’s. Er is echter een aantal bijzondere vormen van programma’s waar de Omgevingswet extra (specifieke) regels aan stelt. Dit zijn:
verplichte programma’s;
programma’s met een programmatische aanpak;
programma’s bij dreigende overschrijding van een omgevingswaarde.
Deze bijzondere vormen van programma’s worden hieronder nader uiteengezet. De verwachting is echter dat de (onverplichte) vrijwillige programma’s de meest voorkomende categorie zullen vormen.
Op basis van artikel 16.139 van de Omgevingswet kunnen bij AMvB regels worden gesteld over de totstandkoming, vorm, structuur, toepassing of wijziging van, of de op te nemen onderwerpen in bijzondere programma’s. Bij ministeriele regeling kunnen regels worden gesteld over de elektronische vormgeving van programma’s en de elektronische wijze van beschikbaarstelling.
Bij de totstandkoming van de bijzondere programma’s is voorafgaand (bestuurlijk) overleg en betrokkenheid van burgers, bedrijven en organisaties belangrijk. De vorm en wijze waarop een college participatie voorafgaand aan de vaststelling van een programma inricht, wordt niet wettelijk geregeld. Dat is aan het college te bepalen. Wel is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard voor de bijzondere programma’s. In afwijking van afdeling 3.4 Awb kan eenieder zienswijzen indienen, in plaats van alleen belanghebbenden.
Zo is het voor burgers, bedrijven, organisaties en andere bestuursorganen kenbaar hoe zij worden betrokken bij de totstandkoming van bijzondere programma’s, en hoe zij hun mening kenbaar kunnen maken. Voor (onverplichte) vrijwillige programma’s, zoals een programma ter uitwerking van een bepaald aspect of gebied, kan het bestuursorgaan de voorbereiding zelf vormgeven.
Bij het vaststellen van een programma wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken. Gelet op het zelfbindende karakter staat geen beroep open tegen het besluit tot vaststelling van een programma. Er staat wel beroep open tegen delen van programma’s met specifieke rechtsgevolgen. Dit geldt voor programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten.
Zoals ieder besluit van de overheid zal ook een programma op basis van afdelingen 3.2 en 3.7 van de Awb dienen te voldoen aan de vereisten van zorgvuldigheid en belangenafweging en te berusten op een deugdelijke motivering. Dat brengt met zich mee dat sprake is van een motiveringsplicht waaruit blijkt dat het college de nodige kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Op grond van afdeling 16.4 van de Omgevingswet geldt een plan-mer-plicht voor programma’s die wettelijk of bestuursrechtelijk zijn voorgeschreven en die kaderstellend zijn voor mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige besluiten. Ook is een plan-mer aan de orde als in een programma ontwikkelingen zijn voorzien waarvoor een passende beoordeling gemaakt moet worden voor Natura 2000-gebieden. Ook vrijwillige programma’s kunnen plan-mer-plichtig zijn.
De Omgevingswet gaat uit van een aantal bijzondere vormen van programma’s: verplichte programma’s, programma’s met een programmatische aanpak en programma’s bij dreigende overschrijding van een omgevingswaarde. Daarnaast wijst de Omgevingswet een gemeentelijk rioleringsprogramma specifiek aan als kerninstrument programma onder de Omgevingswet. Deze is echter niet verplicht. Voor een uitgebreide uiteenzetting naar de verschillende typen programma’s verwijzen wij naar de Verkenning kerninstrument programma voor implementatie van de Omgevingswet die door het programma Aan de slag met de Omgevingswet / Invoeringsondersteuning (IVO) is uitgevoerd.
Het vaststellen van programma’s is voor gemeenten in beginsel niet verplicht. Een uitzondering geldt voor gemeenten die gelegen zijn in een agglomeratie als bedoeld in de Europese Richtlijn Omgevingslawaai. Deze uitzondering is opgenomen in artikel 3.6 van de Omgevingswet. Deze gemeenten dienen een actieplan vast te stellen voor geluidbronnen als wegen, spoorwegen en belangrijke luchthavens. Hoewel de term daar niet rechtstreeks aan doet denken, is het actieplan dus een programma onder de Omgevingswet.
Een programma met programmatische aanpak creëert ruimte voor ontwikkelingen door samenhangende activiteiten en maatregelen in een gebied waar omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving onder druk staan. Een van de meest bekende voorbeelden is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) dat op rijksniveau is vastgesteld.
Het programma bepaalt de gebruiks- of ontwikkelingsruimte, die beschikbaar is voor nieuwe ontwikkelingen en activiteiten zoals bijvoorbeeld de uitbreiding van bedrijven of de aanleg van nieuwe wegen. Het programma vormt daardoor in feite een nieuw beoordelingskader bij initiatieven. De ruimte voor activiteiten ontstaat doordat maatregelen het heersende niveau of waarde onder de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving brengen. Uit monitoring moet blijken of aan de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving wordt voldaan. Het programma stuurt actief op de balans tussen maatregelen en toegestane activiteiten. Het programma kan daarmee (via het omgevingsplan) dwingend zijn voor het toelaten van activiteiten of inbreken op bestaande rechten. Een programma met programmatische aanpak kan worden ingezet als een programma dat verplicht moet worden vastgesteld bij een dreigende overschrijding van een omgevingswaarde. Er geldt een uitvoerings-verplichting voor de maatregelen en een monitoringsverplichting.
In het omgevingsplan kan een gemeente een programmatische aanpak koppelen aan de beoordelingsregels voor een omgevingsplanactiviteit.
Indien een omgevingswaarde uit het omgevingsplan dreigt te worden overschreden of wordt overschreden, dan moet de gemeente op basis van artikel 3.10 van de Omgevingswet in beginsel een programma opstellen met maatregelen. Dit geldt ook voor omgevingswaarden die door het Rijk of de provincie worden vastgesteld. Dergelijke programma’s worden vormvrij gelaten en zijn dus gekoppeld aan (het proces van vaststellen van) een omgevingswaarde. Het vraagt de gemeente bij vaststelling van een omgevingswaarde na te denken over het in stand houden of bereiken van die omgevingswaarde en welke partij daartoe het beste in staat is. Het stellen van een omgevingswaarde in een omgevingsplan is daarmee geen vrijblijvendheid.
Het programma is een bruikbaar instrument om de gewenste omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de leefomgeving te bereiken. Het programma kan daarmee belangrijke verbindingen met de andere kerninstrumenten in de beleidscyclus van een gemeente leggen. De verwachting is dat de (onverplichte) vrijwillige programma’s de meest voorkomende categorie zullen vormen.
