Op woensdag 21 augustus 2024 nam staatsraad advocaat-generaal Snijders een conclusie over de vraag welke gevolgen een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan hebben. Meer specifiek: in welke gevallen kan schadevergoeding worden gevorderd omdat een bestuursorgaan een ander belang voorrang gaf op gewekt vertrouwen, en hoeveel? Lees snel verder!
Het vertrouwensbeginsel is één van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (‘abbb’). In een eerder artikel vertelden wij je al over andere abbb’s. Het vertrouwensbeginsel eist dat gerechtvaardigde verwachtingen – door de overheid, op de burger – waar mogelijk worden gehonoreerd. Wat ‘waar mogelijk’ inhoudt, is afhankelijk van een belangenafweging: de verwachtingen waarop de burger mocht bouwen enerzijds, en zwaarwegende algemene belangen anderzijds. Het vertrouwensbeginsel reikt dus niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen áltijd moeten worden ingelost.[1] Maar áls het algemeen belang prevaleert boven het gewekte vertrouwen van een burger, heeft deze dan recht op schadevergoeding? En zo ja, hoeveel? Op deze vragen gaf Snijders een antwoord.
Een stapje terug: de bodemzaak
Voordat we overgaan tot de inhoud, behandelen we eerst de context van Snijders’ conclusie. De rechtszaak die tot Snijders’ conclusie heeft geleid was er een over een rijhal in Nieuw Bergen (Limburg).[2] In 2002 was hiervoor door de gemeente een bouwvergunning verleend. In 2017 kocht een nieuwe eigenaar het perceel waarop de rijhal stond. Deze nieuwe eigenaar heeft voorafgaand aan de koop geïnformeerd bij de gemeente of op het perceel een manegebedrijf gerealiseerd en geëxploiteerd kon worden. Hoewel het houden van paarden op grond van het bestemmingsplan niet was toegestaan, gaf de gemeente toch groen licht. Pas in oktober 2019 kwam de gemeente hierop terug en kaartte strijd met het bestemmingsplan aan. Op 2 juni 2020 wilde de gemeente daarom de vergunning intrekken. De nieuwe eigenaar van het perceel vond dat de gemeente bij hem het gerechtvaardigd vertrouwen had gewekt dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. Heeft hij gelijk? To be continued…
De standaarduitspraak: het stappenplan
Snijders is niet de eerste die een conclusie schrijft over het vertrouwensbeginsel. In 2019 schreef advocaat-generaal Wattel een conclusie die resulteerde in een standaarduitspraak, bekend onder de naam ‘Amsterdamse dakopbouw’.[3] Wattel ging in op de vraag of uitlatingen namens een bestuursorgaan het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen wekken dat het bestuursorgaan geen herstelsanctie (zoals een last onder dwangsom of bestuursdwang) zal opleggen. Daarbij achtte hij drie stappen van belang:
de juridische kwalificatie van de uitlating en/of de gedraging waarop de betrokkene zich beroept,
of de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, en
wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
Voor de invulling van stap 1 en 2 verwijzen wij je door naar de standaarduitspraak. De rest van dit blog ziet op de invulling van stap 3.
Stap 3: schadevergoeding na belangenafweging
Heeft de nieuwe eigenaar recht op schadevergoeding, en zo ja: hoeveel? Op deze vraag schept Snijders meer duidelijkheid. Als eenmaal is vastgesteld dat sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen dat een bepaald besluit (niet) genomen zal worden, moet een belangenafweging worden gemaakt. Eventuele strijd met de wet, het algemeen belang en de belangen van derden kunnen zwaarder wegen dan het belang om een beroep op het vertrouwensbeginsel te honoreren. Snijders verdeelt stap 3 onder in drie fasen:
I. Kan het gerechtvaardigde vertrouwen door het bestuursorgaan worden gehonoreerd?
Uit de rechtspraak vloeit voort dat alleen dispositieschade in aanmerking komt voor schadevergoeding.[4] Dispositieschade omvat het nadeel dat de belanghebbende lijdt doordat hij heeft vertrouwd op uitlatingen of gedragingen van of namens het bestuursorgaan. Dat is logisch, schrijft Snijders, omdat alleen aan schadevergoeding wordt toegekomen als andere belangen zwaarder wegen en het gewekte vertrouwen daarom niet bij het besluit hoeft te worden gehonoreerd.
II. Moet tot schadevergoeding worden overgegaan?
Als zwaarder wegende belangen aan honorering van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in de weg staan, kan alsnog aanspraak op schadevergoeding bestaan. Wattel noemde in zijn conclusie al vier mogelijke grondslagen voor schadevergoeding: (i) het égalitébeginsel, (ii) de onrechtmatige daad, (iii) het evenredigheidsbeginsel en (iv) het vertrouwensbeginsel. Wat betreft deze laatste is Snijders (nog steeds) van mening dat als het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding wordt aanvaard, deze schadevergoeding moet worden toegekend bij of als onderdeel van het besluit waarbij het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd. Gevolg hiervan is dat het bestuursorgaan, als het bij stap 1 tot het oordeel komt dat het door hem gewekte of aan hem toerekenbare gerechtvaardigd vertrouwen niet kan worden gehonoreerd, de schade moet vergoeden die is ontstaan doordat hij het vertrouwen heeft gewekt (of aan hem is toe te rekenen) dat niet gehonoreerd kan worden.
III. Wat is de omvang van de schadevergoeding?
Om te bepalen welke schade vergoed moet worden, speelt het conditio sine qua non-verband een belangrijke rol. Alleen schade die het gevolg is van het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet kan worden gehonoreerd, komt voor vergoeding in aanmerking. Ook de algemene regels uit het schadevergoedingsrecht (afdeling 6.1.10 BW) acht Snijders van toepassing. Uitzondering hierop is de abstracte schadeberekening, die soms in het Burgerlijk recht wordt toegepast. Voor dispositieschade komt alleen daadwerkelijk geleden schade in aanmerking.
Dus… hoe zit het met die rijhal?
De conclusie van Snijders heeft meer handen en voeten gegeven aan de schadevergoeding als gevolg van een niet-gehonoreerd beroep op het vertrouwensbeginsel. Wat is de uitkomst van de bodemzaak, gebaseerd op het bovenstaande? In dit concrete geval ligt voor de hand dat de gemeente in 2017 het vertrouwen heeft gewekt dat op het perceel een rijhal mocht worden gebouwd én geëxploiteerd. Als het aan Snijders ligt, kan de eigenaar van de rijhal daarom aanspraak maken op dispositieschade. Onder deze dispositieschade vallen de hogere prijs die de eigenaar heeft betaald voor het perceel, mits de eigenaar door het gewekte vertrouwen daadwerkelijk een hogere prijs heeft betaald, en de gemaakte bouwkosten. Omdat alleen de werkelijk gemaakte kosten voor vergoeding in aanmerking komen bij dispositieschade, vormen de misgelopen inkomsten doordat de eigenaar de manege niet kon exploiteren geen schadevergoedingspost.
Meer weten over abbb’s en het omgevingsrecht? Neem contact op met Heleen IJland .
[1] ABRvS 22 maart 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AB0934.
[2] Rb. Limburg 10 februari 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:1039.
[3] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 (Amsterdamse dakopbouw).
[4] Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1155 en ABRvS 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:3032:3708.
