Sinds 1 mei 2022 heeft bestuursrechtelijk Nederland afscheid moeten nemen van de oude vertrouwde Wet openbaarheid van bestuur. De Wob is immers per die datum ingeruild voor de Wet open overheid. We Wobben dus niet meer maar…. Tsja, wat doen we dan eigenlijk? De handen zijn nog niet op elkaar om te spreken van Woo-en.
Hoe dat ook zij, het systeem van de Wob is op onderdelen terug te vinden in de Woo. We kennen nog altijd het recht voor eenieder om informatie op te vragen bij de overheid (artikel 3 Wob is op hoofdlijnen herkenbaar in artikel 4.1 Woo). Die overheid moet vervolgens documenten verzamelen en beoordelen, eventueel 'met behulp van' een derde belanghebbende die zijn zienswijze geeft. De beoordeling van de informatie komt tot uitdrukking in een besluit waarbij documenten zijn gevoegd. Een besluit dat niet (zoals bij de Wob) binnen twee keer vier weken, maar binnen vier weken met de mogelijkheid van een verdaging met twee weken moet zijn genomen (artikel 4.4).
De documenten worden al dan niet openbaar gemaakt, soms met zwarte, rode of blauwe strepen. Met die 'weglakkingen' wordt informatie geheim gehouden vanwege een belang dat zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.
Dit proces na zo’n verzoek, de passieve vorm van openbaarmaking, komt dus in zekere zin terug in de Woo. Toch verandert er, naast de al genoemde termijnen, wel het nodige. Zowel in het proces, als ook waar het de redenen om informatie niet te geven, de weigeringsgronden (de Woo spreekt van uitzonderingen, zie hoofdstuk 5 Woo), betreft. Enkele verschillen komen hieronder aan bod als we bezien hoe de Woo 'werkt' bij het opvragen van (informatie over) omgevingsvergunningen.
Voordat we dit bespreken aan de hand van vier situaties die samenhangen met de staat waarin de aanvraag om een omgevingsvergunning zich bevindt, zij eerst nog gewezen op een andere belangrijke wijziging van de Woo ten opzichte van de Wob. Want los van de passieve vorm van openbaarmaking kennen we ook de mogelijkheid tot actieve openbaarmaking (artikel 8 Wob). Transparantie door de overheid zelf, zonder dat iemand daarom vraagt. Daar werd te weinig gebruik van gemaakt door de overheid, aldus de initiatiefnemers van de Woo. En dus volgt uit de Woo – op termijn – een concrete verplichting tot het actief openbaar maken van de nodige documenten. Daarover straks meer.
Want eerst wordt dus ingegaan op de passieve openbaarmaking aan de hand van een viertal situaties.
Eerste situatie: van aanvraag tot vergunningverlening
Een eerste situatie die bespreking behoeft, is de situatie waarin de vergunning is aangevraagd, maar nog niet op de aanvraag is besloten. Alle documenten, waaronder ook de app-wisseling tussen de ambtenaar en de aanvrager van de vergunning of diens adviseur, over de aanvraag en de aanvraag zelf vallen in potentie onder een verzoek om informatie over dat specifieke project of alle vergunningaanvragen in die specifieke periode. Bijzonder is dat ook informatie die had behoren te berusten bij de overheid – maar dat om een of andere reden niet (meer) doet (door slecht archiveren bijvoorbeeld) – gevorderd kan worden bij iemand die de informatie nog wel heeft, zoals de aanvrager van de vergunning (artikel 4.2, lid 2).
De informatie is nog niet openbaar dus de uitzonderingen van de Woo zouden aan openbaarmaking in de weg kunnen staan. Misschien dat bedrijfsgevoelige informatie geheim kan worden gehouden (artikel 5.1, lid 1 onder c of artikel 5.1, lid 2 onder f). Ook namen en andere persoonsgegevens kunnen zo mogelijk worden onthouden aan de openbaarheid (artikel 5.1 lid 2 onder e), al vormt dat zeker een afweging van belangen. Ook de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage zou een reden kunnen zijn om bepaalde delen van de aanvraag of onderliggende informatie niet te verstrekken (artikel 5.1, lid 2 onder h). Tot slot zou nog gedacht kunnen worden aan de bescherming van het milieu als reden om informatie juist niet te verstrekken (artikel 5.1, lid 2 onder g). De nadruk wordt gelegd op 'juist niet', omdat het zijn van milieu-informatie maakt dat informatie in de regel juist eerder moet worden verstrekt omdat in dergelijke gevallen niet alle uitzonderingen (evenzeer) kunnen worden ingeroepen.
Overigens zal de veel onder de Wob ingeroepen 'onevenredige benadeling' minder snel meer een factor van belang kunnen zijn. Die uitzondering is immers extra bijzonder gemaakt – 'alleen in uitzonderlijke gevallen' in te roepen – en kan nooit subsidiair – in combinatie – met één van de andere uitzonderingen aan een weigering ten grondslag worden gelegd (artikel 5.1, lid 5).
Documenten die alleen zijn gedeeld binnen de overheid, al dan niet met door haar ingehuurde adviseurs, kunnen eventueel geheim blijven met een beroep op de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad (artikel 5.2). Merk op dat met de Woo in dit kader een meer beperkte definitie van het begrip beleidsopvattingen is gegeven. Gaat het om overwegend objectieve informatie, dan is al geen sprake (meer) van dergelijke opvattingen en zal dus sneller tot openbaarmaking moeten worden overgegaan. De Woo en de rechtspraak onder de Wob gaan overigens uit van het eerder anoniem openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen (zie artikel 5.2, lid 2 en 3). Die heeft nog een 'boost' gekregen door 'Ongekend Onrecht' en de vermeende Ruttedoctrine.
Een ander nieuw aspect is dat informatie die ouder is dan vijf jaar ook eerder openbaar gemaakt zal moeten worden (artikel 5.3).
Tweede situatie: vergunningverlening, terinzagelegging
De beoordeling van de informatie pakt anders uit in de volgende situatie: de aanvraag heeft tot een vergunning geleid en een en ander ligt ter inzage. Net als de Wob ziet de Woo op niet openbare informatie. Informatie die wel openbaar is – vanwege een terinzagelegging – valt dus buiten de Woo. Strikt genomen hoeft over die informatie dan ook niet te worden beslist. Wel vraagt de Woo – anders dan de Wob – van de overheid dat de verzoeker wordt gewezen op de al beschikbare (openbare) informatie, met het besluit waarmee wordt beslist op het voorliggende Woo-verzoek (artikel 4.5, lid 2).
Alle bijkomende informatie – die niet ter inzage ligt – wordt beoordeeld zoals hiervoor bij de eerste situatie ook beschreven, met in achtneming van de uitzonderingen.
Derde situatie: omgevingsvergunning is verleend
Is de vergunning verleend, maar berust alle informatie nog bij de overheid omdat het nog niet gearchiveerd is, dan blijft al het voorgaande over het beoordelen van documenten gelden. Dat iets ter inzage gelegen heeft doet daaraan niet af. De informatie is na terinzagelegging immers niet (meer) openbaar.
Informatie moet ook beoordeeld worden als een en ander wel gearchiveerd zou moeten zijn, maar de archivering nog altijd niet ter hand is genomen.
Vierde situatie: de omgevingsvergunning is overgedragen aan het archief
Is de informatie wel rechtmatig gearchiveerd dan ziet de Woo niet meer op die informatie, maar geldt de Archiefwet. De informatie moet dan worden opgevraagd bij de archiefbewaarplaats.
Aan het begin van dit blog is toegezegd dat wordt ingegaan op de actieve openbaarmaking. De Woo wil daarin immers voorzien in een trendbreuk. De wet wijst specifieke categorieën van documenten aan die actief openbaar gemaakt moeten worden (artikel 3.3). Zo ook beschikkingen (zoals omgevingsvergunningen), waarvoor dan wel weer is voorzien in 21 soorten beschikkingen die zijn uitgezonderd van deze plicht. Daarin is bijvoorbeeld opgenomen het besluit tot afwijzing van een aanvraag (zie sub 21). Maar weer expliciet niet het besluit tot oplegging van een bestuurlijke herstelsanctie die geen betrekking heeft op het omgevingsrecht, het milieurecht of anderszins betrekking heeft op emissies in het milieu (zie a contrario sub 6).
Omgevingsvergunningen zullen dan ook in de regel actief openbaar gemaakt worden, maar niet dus als de aanvraag wordt afgewezen. Uiteraard kan de aanvrager tegen de openbaarmaking als belanghebbende nog wel opkomen. Eerst in de vorm van een zienswijze (zie o.a. artikel 3.3, lid 5 sub h en i). Daarna met een bezwaarschrift en een verzoek om een voorlopige voorziening (artikel 3.3, lid 7). Want dat deze documenten zijn aangewezen in artikel 3.3 laat onverlet dat ten aanzien daarvan wel een beoordeling moet worden gemaakt in het licht van de al genoemde uitzonderingen van hoofdstuk 5. Er kunnen dus ook in dit verband nog belangen aan de orde zijn die aan openbaarmaking in de weg staan.
Nu dit proces van actief openbaar maken – en dus vooraf beoordelen van de informatie – nogal wat gaat betekenen voor de praktijk, heeft de wetgever voor dit onderdeel voorzien in overgangsrecht. De verplichtingen in dit kader zullen de komende jaren gefaseerd in werking treden. De beschikkingen zullen wat later in de tijd – met een jaar of 5 – ook aan de beurt zijn, zo is de verwachting. De initiatiefnemers van de Woo hebben de hoop uitgesproken dat het hele artikel 3.3 met een jaar of acht in werking zal zijn getreden.
Kortom, als het gaat om (dossiers aangaande) omgevingsvergunningen verandert er met de Woo niet schrikbarend veel als het gaat om het openbaar maken naar aanleiding van een ingekomen Woo-verzoek. Termijnen zijn wat korter om verzoeken af te handelen, weigeringsgronden zijn soms wat anders maar op hoofdlijnen is een en ander goed vergelijkbaar met de Wob.
Anders is het op termijn als het gaat om dat wat actief openbaar wordt gemaakt. Dat zal gaan gelden voor de omgevingsvergunningen. Belanghebbenden krijgen nog de gelegenheid daar iets van te vinden, maar het uitgangspunt is dat die informatie openbaar wordt gemaakt.
