De gemeente Bussum en Tonnaer adviseurs in omgevingsrecht werken samen aan het omgevingsplan Bussum. Inmiddels is ook de gemeente Oldenzaal in samenwerking met ons kantoor begonnen met de voorbereidingen voor het omgevingsplan. Beide gemeentes experimenteren op basis van de Crisis- en herstelwet met een grondgebiedsdekkend omgevingsplan, vooruitlopend op de Omgevingswet. In dit artikel wordt nader ingegaan op het Omgevingsplan Bussum en wat er zoal komt kijken bij het maken van een omgevingsplan.
De gemeente Bussum en Tonnaer adviseurs in omgevingsrecht werken samen aan het omgevingsplan Bussum. Inmiddels is ook de gemeente Oldenzaal in samenwerking met ons kantoor begonnen met de voorbereidingen voor het omgevingsplan. Beide gemeentes experimenteren op basis van de Crisis- en herstelwet met een grondgebiedsdekkend omgevingsplan, vooruitlopend op de Omgevingswet. In dit artikel wordt nader ingegaan op het Omgevingsplan Bussum en wat er zoal komt kijken bij het maken van een omgevingsplan.
Waarom eigenlijk een omgevingsplan?
De gemeente Bussum wilde niet meer op de traditionele manier bestemmingsplannen maken en zag in de pilot van de Crisis- en herstelwet een ideale mogelijkheid om de doelstelling meer flexibiliteit en integraliteit te verwezenlijken. Dat kan ook voor andere gemeenten een inspiratie zijn voor een andere manier van denken. Hoe, dat leest u verderop.
Het omgevingsplan heeft in ieder geval een aantal belangrijke voordelen boven de wijze waarop nu de regelgeving voor de fysieke leefomgeving is vormgegeven. We noemen een aantal van die voordelen:
alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving worden in één integraal plan opgenomen;
het onderlinge verband en de samenhang tussen de regelingen wordt inzichtelijk;
eventuele tegenstrijdigheden in beleid en dubbele regels worden inzichtelijk en kunnen worden opgeheven;
één plan zorgt voor uniformering, dus geen inhoudelijke verschillen in gelijke situaties;
er is meer transparantie (één loket-gedachte): alles is op één locatie terug te vinden, dus geen zoektocht naar de verschillende regelingen;
het omgevingsplan biedt een goede kans om regels duidelijk leesbaar en gemakkelijk toegankelijk en raadpleegbaar te maken;
het omgevingsplan is een stimulans om kritisch na te denken over de huidige regels en buiten de bestaande kaders te stappen;
er kan direct een actualiseringsslag worden doorgevoerd en worden toegewerkt naar een (nog) flexibelere regeling;
wijzigingen in de regelingen kunnen efficiënter en gemakkelijker worden doorgevoerd (één raadsvoorstel in plaats van telkens een afzonderlijk raadsvoorstel per regeling).
Het inrichten van het proces
Wanneer begonnen wordt met het omgevingsplan, moet goed worden nagedacht over vragen als:
Wat is het beoogde eindresultaat?
Welke mogelijke variant of varianten van het omgevingsplan worden gekozen?
Hoe flexibel wordt de regeling ingestoken en (hoe vergaand) wordt ingezet op deregulering?
Welke bestaande plannen, verordeningen en regelingen worden opgenomen in het omgevingsplan en hoe?
Welke externe partijen worden op welk moment betrokken bij het traject en wat is hun rol?
Hoe worden belangengroeperingen, instanties en burgers betrokken in het proces? Hoe kan een zo hoog mogelijke participatiegraad worden bereikt?
Welke knelpunten worden ervaren binnen de huidige gemeentelijke regelgeving? (knelpuntenanalyse)
In Bussum zijn brainstormsessies gehouden waarbij is ingegaan op enkele van bovenstaande vragen. Kenmerkend voor het omgevingsplan is dat dit eigenlijk dwars door de gemeentelijke organisatie loopt. Via de brainstormsessies zijn de personen die nu of in de toekomst direct of indirect met het omgevingsplan te maken krijgen, betrokken bij het proces en de inhoudelijke totstandkoming van het plan. Het plan wordt daardoor vanuit een breed intern draagvlak vormgegeven.
Daarnaast is een belangrijk onderdeel van het traject om te komen tot een omgevingsplan, participatie van burgers en andere belanghebbenden. Door iedereen de gelegenheid te bieden in een vroeg stadium mee te denken en wensen en belangen in te brengen, kan ook het externe draagvlak worden vergroot. Voor de participatie vanuit de samenleving kunnen diverse instrumenten worden ingezet, bijvoorbeeld een digitaal burgerpanel, werkgroepen met een brede vertegenwoordiging en natuurlijk informatiebijeenkomsten en inloopsessies e.d.
Vragen waarover nagedacht moet worden
Een belangrijke categorie vragen heeft betrekking op deregulering:
Welke (publieke) belangen wil de gemeente (nog) behartigen en welke rol wil de gemeente vervullen?
Waar dienen bepaalde verantwoordelijkheden te worden gelegd: bij de gemeente of bij de burgers zelf?
Hoever kun en wil je als gemeente gaan in het opleggen van geboden en verboden?
Wat is het doel van de regeling en welke regels zijn (minimaal/maximaal) nodig om dat doel te bereiken?
Veroorzaken de regelingen (onnodige) administratieve lasten voor burgers en bedrijfsleven?
Is er sprake van overbodige regels of regels die door de tijdsgeest achterhaald zijn?
Is er sprake van regels die politiek en/of maatschappelijk niet meer relevant zijn?
Zijn er bepalingen die (bijna) nooit worden toegepast, of die niet of nauwelijks worden gehandhaafd?
Wat is het nut en de noodzaak van de bestaande vergunningenstelsels, afwijkings- of ontheffingsregels?
Wat zijn de consequenties en risicos van het schrappen van bepaalde regelingen?
Als gekozen wordt voor (vergaande) deregulering, kan een dereguleringsnota worden opgesteld, waarin wordt aangegeven welke regels worden geschrapt en waarom. Hierin worden dan ook de consequenties en risicos van het schrappen van de betreffende regels beschreven.
Andere vragen hebben betrekking op het spanningsveld tussen flexibiliteit en rechtszekerheid:
Welke (rechts)zekerheid moet het plan bieden?
Wordt gekozen voor open normen en globale regelingen of voor meer gedetailleerde toetsingskaders?
Hoe kan de fysieke leefomgeving zodanig worden gereguleerd dat de initiatiefnemer voldoende wordt gefaciliteerd zonder afbreuk te doen aan de belangen vanuit de omgeving?
Geven flexibele regels nog wel voldoende houvast en is een goede handhaving daarvan mogelijk?
Welke regelingen worden in het Bussumse omgevingsplan opgenomen?
Uitgangspunt in Bussum is het zoveel mogelijk integreren van regelingen. Dat betekent geen minimale variant van het omgevingsplan waarin alleen de meest voor de hand liggende regelingen worden opgenomen. Denk daarbij aan de bestemmingsplannen (incl. wijzigings- en uitwerkingsplannen) en beheersverordeningen, maar ook aan de welstandsnota en regelingen zoals de bouwverordening, kapverordening en erfgoedverordening. Nee, Bussum gaat voor een zo uitgebreid mogelijke variant, waarin alle regelingen worden opgenomen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving of daarmee raakvlakken vertonen. Naast de genoemde regelingen gaat het dan bijvoorbeeld om de APV, beheersverordening begraafplaatsen, bomenverordening, brandbeveiligingsverordening, horecaverordening, huisvestingsverordening, parkeerverordening, speelautomatenverordening, telecommunicatieverordening, verordening op de afvoer van hemelwater en grondwater en de wegsleepverordening.
Het is van belang al deze regels in samenhang op te nemen, waarbij raadpleegbaarheid voor alle partijen heel belangrijk is. Daarbij wordt, met name ten aanzien van regels over de ruimtelijke kwaliteit (welstand), ook gewerkt met beleidsregels in de toelichting van het omgevingsplan.
Het stopt niet bij het omgevingsplan!
Verminderen van regels en het uniformeren daarvan, kan nog verder gaan dan de reikwijdte van de Omgevingswet. In navolging van de samenvoeging en deregulering van de regels op het gebied van de fysieke leefomgeving, bestaat het idee om in het verlengde daarvan ook alle overige regelingen samen te voegen. Daarbij worden eveneens de restanten meegenomen van de verordeningen die niet geheel worden vervangen door het omgevingsplan. Dit houdt in dat in een vervolgoperatie na het omgevingsplan, alle dan nog bestaande gemeentelijke verordeningen worden teruggebracht tot vier regelingen, met het resultaat zoals weergegeven in onderstaande tabel.
Omgevingsplan
Regelingen op gebied van fysieke leefomgeving (in ruime zin)
Financiële verordening
Regelingen m.b.t. belastingen, leges, financiële regelingen (excl. regelingen op gebied van sociale zaken)
Sociale verordening
Regelingen op gebied van sociale zaken (incl. financiële regelingen)
Procedureverordening
Procedurele regelingen (inspraak, instelling commissies e.d.)
Algemene verordening
Overige regelingen (bijv. op gebied van onderwijs, erepenningen etc.)
Dit lost het probleem op dat het omgevingsplan mogelijk een slagveld aan verordeningen achterlaat waaruit happen genomen zijn die in het omgevingsplan terecht zijn gekomen. Deze restanten worden dan netjes en logisch samengevoegd tot nieuwe verordeningen. De gedachte van de Omgevingswet om alle regelingen op een deelgebied van het recht bij elkaar te brengen en te integreren, wordt met bovenstaande denkwijze doorgezet naar de andere rechtsgebieden.
Digitale werkwijze
Om alle informatie uit het omgevingsplan zo goed en publieksvriendelijk mogelijk raadpleegbaar te maken, is digitale ontsluiting noodzakelijk. Op analoge wijze is de informatie veel minder goed toegankelijk te maken. Dat betekent dat het digitale plan leidend is bij het vormgeven van het plan. Uitgangspunt is dat het plan digitaal goed raadpleegbaar moet zijn. Dit heeft ook een aantal voordelen:
er is een directie koppeling en interactie tussen kaart (verbeelding) en regels en andersom;
daarnaast kan ook een directe koppeling worden gemaakt tussen regels en de op die regels van toepassing zijnde toelichting;
het omgevingsplan kan zodanig worden gemaakt dat wanneer een perceel wordt aangeklikt, alleen de informatie verschijnt die op dat perceel van toepassing is;
het omgevingsplan kan voorts zodanig worden gemaakt dat alleen de gevraagde informatie verschijnt in plaats van allerlei informatie die op het betreffende perceel niet van toepassing is;
door de verschillende manieren van raadplegen die mogelijk worden gemaakt (klikken op een perceel, zoeken naar themas in de inhoudsopgave of in een menu, zoeken met de zoekfunctie) kan de informatie vanuit verschillende invalshoeken worden benaderd: door een ambtenaar die beleidsgericht zoekt, een ondernemer die bepaalde mogelijkheden onderzoekt, een burger die wil weten wat op zijn perceel of juist in het naastgelegen gebied wel en niet mag etc.
De planning is erop gericht het Omgevingsplan Bussum eind 2014 als voorontwerp ter inzage te leggen. Het plan is dan ook digitaal via een webviewer raadpleegbaar. Wie nieuwsgierig geworden is, kan tegen die tijd zelf beoordelen hoe raadpleging van het digitale plan precies werkt.
Indeling in themas
Het idee van bestemmingen, waarin per bestemming een omschrijving, bouwregels, gebruiksregels, regels over aanlegactiviteiten etc. zijn neergelegd, wordt verlaten. In het Omgevingsplan Bussum wordt gewerkt met themas. Deze themas worden ofwel aan het hele plangebied, ofwel aan percelen of gebieden binnen dat plangebied gekoppeld. Bouwregels kunnen op die manier gebiedsgericht worden geschreven: bepaalde gebieden kennen hun eigen set bouwregels die geldt voor alle, of in ieder geval voor veel functies binnen dat gebied. Bouwregels worden dus niet altijd meer functiegericht geschreven of gepresenteerd. Binnen het thema Bouwen worden in onderlinge samenhang niet alleen de uit het bestemmingsplan bekende bouwregels, maar ook o.a. welstandsregels en regels uit de bouwverordening opgenomen.
De toegestane functies op een locatie worden weergegeven in een functiethema. Functies worden op deze manier toegekend aan locaties, zoals de Omgevingswet (zoals dat thans als wetsvoorstel luidt) voorschrijft. De functiethemas bevatten alle regels die op een bepaalde functie, zoals Wonen of Horeca, van toepassing zijn. Dus niet alleen de bestemmingsomschrijving zoals we die kennen uit het bestemmingsplan, maar ook de specifieke gebruiksregels, waarbij beide zoveel mogelijk geïntegreerd worden. Dus niet zoals nu in het bestemmingsplan op grond van de SVBP2012 beide op een aparte plek binnen de bestemmingsregels. Naast deze regels over het toegestane gebruik, kunnen echter ook regels uit verordeningen, die specifiek gelden voor het betreffende functiethema, binnen dat thema worden opgenomen. Denk aan regels uit de Drank- en horecaverordening die binnen het thema Horeca kunnen worden opgenomen.
Ook Aanleggen kan op deze manier als thema worden gekoppeld aan bepaalde gebieden, evenals regels over omgevingswaarden, zoals Geur.
Regels in tabelvorm, maar de tabel laat alleen de van toepassing zijnde regels zien!
Regels in tabelvorm in plaats van in volzinnen (maximale hoogte: 6 m in plaats van de hoogte bedraagt maximaal 6 meter) zien we in bestemmingsplannen of beheersverordeningen wel vaker. Wat in het Omgevingsplan Bussum nieuw is, is dat zo min mogelijk gewerkt wordt met aanduidingen op de verbeelding en de daarbij behorende regels zoals ter plaatse van de aanduiding maximale bouwhoogte geldt de aangeduide bouwhoogte als maximum. Als op een perceel wordt geklikt, verschijnt in de tabel automatisch de van toepassing zijnde maatvoering:
Bouwhoogte
X m
Goothoogte
Y m
Maximale bebouwde oppervlakte
Z m2
Daarbij worden de variabelen X, Y en Z ingevuld als op een perceel (of gebied) wordt geklikt, met de waarden die voor dat perceel (of gebied) van toepassing zijn.
Nu al beginnen met de voorbereidingen
Nu al werken in de geest van de Omgevingswet is niet voorbehouden aan de Crisis- en herstelwetprojecten zoals Bussum. Elke gemeente kan nu al beginnen.
Het vaststellen van een omgevingsplan wordt straks verplicht. Een omgevingsvisie niet, maar een dergelijke visie kan nu al wel worden opgesteld. Die visie vormt de ideale basis voor het omgevingsplan, omdat dit als een uitgangspuntennotitie kan dienen, die het (strategische) beleid bevat dat nader wordt uitgewerkt in het omgevingsplan.
Ook met het omgevingsplan zelf kan al geleidelijk worden gestart. Nu al kunnen de verschillende bestemmingsplannen, beheersverordeningen (etc.) worden samengesmeed tot één uniform en integraal plan of eventueel tot enkele plannen voor bepaalde gebieden van het gemeentelijke grondgebied. Daarbij is het van belang goed na te denken over de mate van flexibiliteit en over eventuele deregulering. De Omgevingswet probeert immers te stimuleren tot een andere manier van denken, zoals ook uitnodigingsplanologie en gebiedsontwikkeling 2.0 om een andere wijze van regeling vragen. Denk daarbij ook aan regelingen die maatwerk binnen een (organisch) project mogelijk maken afhankelijk van de kenmerken van het initiatief, de situatie in de omgeving en eventuele slimme oplossingen door een creatieve initiatiefnemer. Zo kan bijvoorbeeld parkeeroverlast verboden worden, in plaats van het hard vastleggen van een bepaalde parkeernorm.
Met het voorgaande in gedachten kan ook het welstandsbeleid nog eens kritisch bekeken worden en eventueel beter worden afgestemd op de planologische regeling in de bestemmingsplannen c.a. Ook kunnen de verschillende verordeningen die voor opname in het omgevingsplan in aanmerking komen, alvast geïnventariseerd worden. Deze kunnen eventueel ook al aangepast worden zodat deze straks gemakkelijker onderdeel kunnen gaan uitmaken van de integrale regeling. Daarbij kan begonnen worden met bijvoorbeeld de bouwgerelateerde regelingen, zoals de Bouwverordening.
Op deze manier kan stapsgewijs worden toegewerkt aan het integrale omgevingsplan, zodat uw gemeente in 2018 direct klaar is voor het in procedure brengen of zelfs de vaststelling van het omgevingsplan.
Door
ing. Casper Cuppen, ing. Steffie Renders en mr. Armando Snijders, Tonnaer
Gerelateerde info:
