Dat er een woningcrisis is, is wel duidelijk. De wachtlijsten zijn lang, vooral voor sociale huurwoningen, middenhuur, en voor starters die in het betaalbare segment willen kopen. Dat de overheid daar een rol in kan spelen is ook communis opinio en dat corporaties een bijdrage kunnen leveren eveneens. De ‘hoe-vraag’ levert altijd weer interessante discussies op.
Hoe werkt het stelsel van planvorming tot realisatie van de bouw van woningen? Je hebt grond nodig om op te bouwen, of gebouwen om te verbouwen. En financiële middelen, een initiatief en een plan. Architecten en stedenbouwkundigen, aannemers en afnemers. Allemaal: check. Deze elementen in het particuliere segment zijn aanwezig en ook ideeën zijn er genoeg. Het zoeken is naar waar, wie, wanneer en de wat de kostprijs is, en uiteindelijk gaat het dan om de ‘hoe-vraag’ en om de facilitering door de overheid.
De rol van de overheid is daarbij een belangrijke. De overheid beschikt over onroerend goed, kan die (door onteigening) verkrijgen of kan het gebruik ervan met kostenafspraken, (faciliteren van) grondexploitaties en plannen sturen, stelt de regels en maakt beleidskeuzes. De rest moet in beginsel worden overgelaten aan particulier initiatief, vooral van corporaties en ontwikkelaars. De Woningwet bepaalt dat burgemeester en wethouders voorzieningen in het belang van de volkshuisvesting kunnen treffen, maar dat het college die uitvoeringstaak in beginsel aan corporaties moet overlaten. Met de wijziging van de Woningwet in 2021 mogen corporaties weer meer commercieel bouwen. De afschaffing van de regel (artikel 44c) die een hindernis voor commerciële bouw opwierp is per september voor drie jaar buiten werking gesteld. Dat betreft het ‘niet-DAEB’, waartoe ook de middenhuur behoort.
Sinds de herziening van de Woningwet was het uitgangspunt dat corporaties de commerciële bouw en verhuur aan andere marktpartijen moesten overlaten. Hoewel er nu meer ruimte voor corporaties is ontstaan, moet er – hoewel de wetswijziging op dit punt niet duidelijk is – vanuit worden gegaan dat dit het uitgangspunt is gebleven, met een uitzondering voor middenhuur. Het commerciële segment neemt voor het overige initiatief. Voor de commerciële bouw spelen corporaties een beperkte rol, maar een des te grotere rol in het sociale segment (DAEB).
In de balans tussen beleidskeuzes van de overheid en het initiatief uit de markt, zijn er uiteraard veel hindernissen voor de marktpartijen. Bouwgrond is schaars, de bouwkosten stijgen de pan uit, de regels zijn ingewikkeld etc. Maar aangenomen dat die hindernissen uiteindelijk kunnen worden weggenomen (‘waar een wil is, is een weg’, en de wil is er zeker, hoewel een weg soms ontbreekt waar de infrastructuur nog moet worden aangelegd, maar ook dat is te realiseren), wordt de rol van de overheid van essentiële betekenis.
Het is dan ook niet gek dat de pijlen zich vaak op de overheid richten. Zo zijn er recent in de Tweede Kamer aan het kabinet kritische vragen gesteld tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen. Er werd gevraagd hoe het kabinet concreet kon maken hoe er binnen tien jaar één miljoen woningen kunnen worden gerealiseerd. Daarop is door de minister geantwoord.
Of de antwoorden voldoende concreet zijn? Daar kan over worden gediscussieerd. De minister geeft aan dat het streefgetal 900.000 woningen is. Zij wijst op de middelen die al zijn ingezet: woondeals, dat zijn bestuurlijke afspraken met gemeenten regio’s en provincies. Verder de financiële bijdrage met de Woningbouwimpuls, een subsidieregeling in drie tranches met een budget van ongeveer € 850 miljoen op basis van het Besluit Woningbouwimpuls. Tot slot de ondersteuning voor de gemeentelijke capaciteit met ‘flexpools’, waarmee financiële bijdragen zijn gegeven aan provincies bedoeld voor het bieden van ondersteuning en expertise bij woningbouwopgaven. Ook is er onderzoek gedaan naar innovatieve bouwmogelijkheden. Inzet was er dus inderdaad.
De minister noemt drie bouwstenen voor het toekomstige beleid.
Ten eerste wil de minister meer regie. Dat is nodig, zo geeft zij aan, voor het oplossen van knelpunten om vertraging in de woningbouw te voorkomen. Verder is het nodig om daarmee te komen tot het versnellen van procedures, het versterken van de capaciteit bij gemeenten, het vergroten van de bouwcapaciteit en de inzet van actief grondbeleid. Kortom, processuele inzet en ondersteuning van andere ‘bestuurslagen’ (provincies en gemeenten) en marktpartijen.
Ten tweede worden gebiedsspecifieke maatregelen beschreven: er worden 14 grootschalige woningbouwgebieden genoemd. De bijdrage van de overheid wordt beschreven met de wat cryptische omschrijving dat ‘de OV’, een ‘schaalsprong’ moet maken. Verder dat geborgd moet worden dat de woningen betaalbaar moeten zijn en er aandacht moet zijn voor het klimaat.
Ten derde zouden er generieke maatregelen moeten worden getroffen voor buiten de 14 woningbouwlocaties. Er zou – weer wat cryptisch geformuleerd – een ‘oplossing moet worden gevonden voor de zogenaamde publieke onrendabele top’.
Niet allemaal heel duidelijk dus. Dat is ook wel te begrijpen, want de echte knopen moeten worden doorgehakt door het nog te formeren kabinet. De minister concludeert dan ook dat een nieuw kabinet ‘invulling moet geven aan de bouwstenen’.
Voor wat betreft de achterliggende kabinetsperiode wordt aangegeven dat er inzet is geweest met wetten, akkoorden en middelen. De akkoorden en middelen tonen inderdaad een grote inzet van de minister. De minister is het hele land door gereisd om woondeals af te sluiten. Er zijn expertise en middelen ter beschikking gesteld. Interessant is dat hiermee is gekozen voor een manier van besturen, gebaseerd op stimuleren en afstemmen. Wetten zijn inderdaad ook vastgesteld, zoals de laatste stappen om de Omgevingswet van kracht te kunnen laten worden, naar verwachting in 2022, en de tranches van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, waarmee voorgesorteerd wordt op de systematiek van de Omgevingswet. Of de aanpassing van de Woningwet. Met wetten kan gedrag van burgers, maar ook van bestuurslagen worden beïnvloed. Maar hoe dat gebeurt, is ter keuze aan de wetgever. In zowel de huidige Wet ruimtelijke ordening, als de (toekomstige) Omgevingswet, als de Woningwet staat de rol van de gemeente centraal. Er is bij de realisatie van bouwplannen immers behoefte aan maatwerk. Gemeenten weten welke behoefte er op gemeentelijk niveau is en uiteindelijk is dat het niveau waar de plannen worden gerealiseerd. Dan ligt een belangrijke rol voor die bestuurslaag voor de hand. De voornoemde wetten ademen respect voor het decentrale niveau. Het is dus niet zo gek dat de minister probeert te sturen met middelen zoals de woondeals. Waar middelen om beleid op te leggen ontbreekt, is afstemming, stimulering en ondersteuning het overgebleven middel. De minister volgt met haar beleid van woondeals en stimulering met middelen dus de ingezette lijn van decentralisatie. Gemeenten worden niet gedwongen, maar er wordt beslissingsruimte geboden. Niet direct een basis voor meer regie op rijksniveau zou je menen. Althans, niet een vorm van regie waarmee besluiten kunnen worden opgelegd of afgedwongen. Dat is een keuze, want ook met afstemmen, stimuleren, motiveren en ondersteunen kan resultaat worden bereikt. Het zou een stelsel gebaseerd op gelijkwaardigheid tussen de bestuurslagen kunnen worden genoemd.
De bereikte resultaten leiden niet per se tot loftuitingen. Los van de genoemde kritische vragen in de Tweede Kamer, werd er onlangs ook kritiek geuit door de voorzitter van de NVM. Hij stelt voor boetes op te nemen in de woondeals. Hij stelt dus feitelijk een middel voor binnen het stelsel dat de minister hanteert gebaseerd op gelijkwaardigheid om de afspraken meer afdwingbaar te maken. Hij veronderstelt kennelijk dat met boetes de kans op resultaat groter is. De vraag is of dit een juiste aanname is.
Woondeals zijn bestuurlijke afspraken. Die zijn gericht op de inzet bij het besturen, waarbij meerdere bestuurslagen een rol spelen of kunnen spelen. Die afspraken zijn natuurlijk wel op resultaat gericht, maar dat betekent niet dat het – in juridische zin – ‘resultaatsafspraken’ zijn. Het zijn afspraken waarmee een doel wordt gesteld en er wordt afgestemd hoe dat resultaat dichterbij kan worden gehaald. Procesafspraken met bepaalde doelstellingen. Wie legt dan aan wie een boete op? Overeenkomsten zijn immers meerzijdig en verplichten in ieder geval twee partijen over en weer. Met de woondeals gaat het zelfs om veel meer partijen. De stelling van de voorzitter van de NVM is dat gemeenten de boete moeten krijgen opgelegd als de afspraken niet worden nagekomen. Maar waaraan precies wordt dan een boete verbonden? Het is verleidelijk te veronderstellen dat er gewoon aantallen woningen kunnen worden afgesproken, en als het aantal door de gemeente niet gehaald wordt, dat dan de boete verbeurd wordt. Natuurlijk, in alle afspraken kunnen boetes worden opgenomen. Maar wat is dan het effect? Los van de complexiteit van de materie, en de eerder afstemmende aard van de afspraken dan een directe resultaatgerichtheid waartoe boetes niet functioneel kunnen worden ingezet, is er nog een veel belangrijker aspect. De bereidheid om afspraken te maken als er boetes aan worden gekoppeld, zal flink teruglopen, en mogelijk zelfs volledig afwezig blijken te zijn. Afspraken zijn immers gebaseerd op vrijwilligheid, en wie wil voor een resultaat dat van zo veel factoren (overigens ook de inzet van de andere partijen) afhankelijk is een boete aanvaarden?
Wat kennelijk bedoeld is, is dat de wens en noodzaak om snel stappen te zetten groot is en dat met concreet afdwingbare maatregelen het resultaat met een hogere mate van zekerheid zal worden behaald. En dat is natuurlijk ook zo. Afspraken in ingewikkelde processen als grootschalige woningbouwplannen tussen onderdelen van de overheid die zelf niet de bouwers zijn, kunnen helpen, maar zullen nooit als resultaatsafspraken kunnen gelden die met boetes afdwingbaar kunnen worden gemaakt. Het zijn afspraken waarin, in ons staatsrechtelijke stelsel, met respect voor de autonomie van de verschillende bestuurslagen tot afstemming wordt en moet worden gekomen. Voor afdwingbaarheid in de relatie tussen bestuurslagen is de wettelijke regeling bepalend.
Er moet onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende manieren waarop met juridische middelen een resultaat kan worden behaald. De overheid mag overeenkomsten sluiten, maar besturen doet zij op basis van bestuursrecht. Met wet- en regelgeving en met beleid en besluiten beïnvloedt de overheid de gang van zaken in de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting. Er zijn natuurlijk uitzonderingen op het beginsel van besturen met aansturing via wetten, beleid en besluiten, zoals de prestatieafspraken die gemeenten maken met woningcorporaties. Die zijn wel tweezijdig, maar ook aan die afspraken ligt door de gemeente vastgesteld beleid (de woonvisie) en een wettelijke regeling ten grondslag. Per januari 2022 is de gemeente zelfs wettelijk verplicht om de woonvisie vast te stellen. Besturen in bestuursrechtelijke zin gebeurt niet met ‘tweezijdige rechtshandelingen’ (afspraken), maar in beginsel met ‘eenzijdige rechtshandelingen’, waarmee beleid wordt gemaakt, plannen worden vastgesteld en andere besluiten worden genomen. Er is veelal inspraak of een gang naar de rechter mogelijk, maar het is de overheid die beslist.
De vraag is dan uiteraard welk onderdeel van de overheid het voortouw moet nemen. Is dat het decentrale niveau: de gemeente, de regio of provincie? Of is het de minister? Ons staatsrechtelijke bestel gaat ervanuit dat in beginsel op decentraal niveau wordt besloten, tenzij de wet iets anders bepaalt. Dat is in de Grondwet vastgelegd. Overigens, net zoals de plicht voor de overheid om voldoende woongelegenheid te bevorderen. Voor het verplichten van gemeenten om iets te doen (in juridische termen: ‘medebewind’) is dus een wet nodig. Anders is er wat in het juridisch jargon ‘autonomie’ wordt genoemd.
De manier van besturen verschilt in de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting nogal per periode. Soms ligt het accent op aansturing vanuit het Rijk. Soms op aansturing vanuit het ‘decentrale niveau’, de gemeenten en provincies. De huidige trend wijst meerdere kanten op. De Omgevingswet en de Woningwet gaan uit van het primaat van gemeenten. Tegelijk klinkt de roep vanuit meerdere hoeken (waaronder dus vanuit het Kabinet) om meer regie van de rijksoverheid.
Hoe ging dat in het verleden? Velen herinneren zich nog de crisis op de woningmarkt die in 1992 tot een nota van de regering leidde: de VINEX-nota, een nota voor de ruimtelijke ordening. Dat was een zogenoemde planologische kernbeslissing (PKB). Aan zo’n PKB kon dwingende werking voor andere bestuurslagen worden verbonden, vooral als er sprake was van ‘concrete beleidsbeslissingen’. In die tijd (eind vorige eeuw, begin deze eeuw) was het vooral het Rijk dat de knopen doorhakte met grootschalige woningbouwlocaties. De VINEX-wijken waren het resultaat. Die trend van centraal aangestuurde ruimtelijke ordening werd met de Nota Ruimte uit 2004 verlaten. Het motto werd ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. De Wet op de Ruimtelijke Ordening werd vervolgens in 2008 gewijzigd naar de Wet ruimtelijke ordening, die weer veel meer van het decentrale beginsel uitging. De PKB komt er niet meer in voor. Daarvoor in de plaats kwamen de structuurvisies, die alleen het eigen bestuursorgaan binden en bovendien niet wettelijk verplicht zijn. Het is een puur beleidsdocument. Het middel van het Rijk om te sturen met PKB of concrete beleidsbeslissing is weggevallen. Verder is er nog de mogelijkheid van een inpassingsplan in geval van provinciale of nationale belangen en de mogelijkheid van de proactieve aanwijzing. Mogelijkheden zijn er dus wel, maar het gebruik daarvan is eerder uitzondering dan uitgangspunt. De decentralisatiegedachte staat centraal. Deze slingerbeweging tussen centrale en decentrale aansturing van de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting is over meerdere decennia herkenbaar. Overigens, ook op meerdere beleidsterreinen. Over de decentralisatie in het sociaal domein is bijvoorbeeld ook nogal wat te zeggen.
Zoals aangegeven zal ook de Omgevingswet van het primaat van het decentrale niveau uitgaan en hetzelfde geldt voor de Woningwet waarmee woningcorporaties worden aangestuurd. Er zijn wel mogelijkheden voor het Rijk en de provincie om de gemeentelijke besluitvorming te beïnvloeden. Er kunnen instructieregels worden opgesteld en instructies worden gegeven (met de mogelijkheid van een instructiebesluit dat de proactieve aanwijzing vervangt, of een projectbesluit waarmee een omgevingsplan kan worden aangepast), maar het decentrale stelsel is uitgangspunt. De instructiebevoegdheid is gelimiteerd.
De voorzitter van de NVM drong mede aan op meer regie door het rijk en plannen voor grootschalige woningbouwlocaties net zoals destijds met de VINEX-wijken. Hij wordt op zijn wenken bediend, want ook de minister wil meer regie en zij stelt 14 grote woningbouwlocaties voor. De vraag is hoe de minister dat gaat bewerkstelligen op basis van de Omgevingswet, die het middel van de PKB niet kent en die sterk decentraal is gericht, en de Woningwet die het bouwen vooral aan het gemeentelijke niveau overlaat. Gaat de minister kiezen voor het inzetten van het verstrekkende en van het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ afwijkend projectbesluit, waarbij woningbouw tot nationaal belang wordt gemaakt?
Voor welke wijze van besturen ook wordt gekozen - centraal vanuit het rijk aansturen en plannen opleggen aan provincies en gemeenten, of vertrouwen op het initiatief op decentraal niveau met afstemmen, stimuleren en afspraken maken -, het zal steeds aankomen op consistente planvorming. Een stok achter de deur kan dan handig zijn (al wordt die doorgaans niet gebruikt), maar boetes in interbestuurlijke afspraken zijn niet passend. Een duidelijk plan dat de gemeentelijke en provinciale niveaus overstijgt is een eerste noodzaak. Een doel kan immers niet behaald worden als het doel zelf niet duidelijk is. Het nieuwe kabinet zal voor een grote opgave staan om hierin met wijsheid en beleid te handelen. Maar een duidelijke keuze of het beleid centraal of decentraal gericht moet zijn is nodig. Dat hoeft geen zwart-wit keuze te zijn. Centrale plannen kunnen worden gevormd met respect voor de decentrale autonome bevoegdheid om binnen dat kader de eigen beleidskeuzes te maken. Dan moet wel duidelijk zijn of de plannen van het Rijk nu vrijblijvend zijn voor gemeenten en provincies, of dat er een verplichtend element in zit (en de vraag is of de mogelijkheid voor de minister om instructieregels op te stellen en specifieke instructies te geven daarvoor geschikt is). Daar heeft de voorzitter van de NVM wel een punt.
