Inrichting van schaarse ruimte - Milieuzonering onder de Omgevingswet

Vóór 1 januari 2024 werd de gebruiksruimte verdeeld op basis van een tweesporen benadering: een ruimtelijk spoor en een milieuspoor. Deze sporen kenden elk een eigen aanpak. In het ruimtelijk spoor werd veelal gebruik gemaakt van de VNG uitgave Bedrijven en Milieuzonering uit 2009. Deze uitgave ging uit van vaste richtafstanden waarbij activiteiten werden toegelaten via maximale milieucategorieën gekoppeld aan een Staat van Bedrijfsactiviteiten. In het milieuspoor werd de blootstelling van gevoelige en kwetsbare gebouwen/locaties aan geur, geluid en veiligheidsrisico's gereguleerd door middel van algemene rijksregels. Deze rijksregels golden voor individuele bedrijven. Zo bevatte het Activiteitenbesluit geluidsnormen voor inrichtingen die golden bij de dichtstbijzijnde woning of een ander geluidsgevoelig gebouw. Die geluidsnormen golden ook als de afstand tussen een bedrijf het geluidsgevoelige gebouw veel groter was dan de richtafstand die moest worden aangehouden. Hierdoor kon discrepantie ontstaan tussen de richtafstanden die golden in het ruimtelijk spoor en de regels die golden in het milieuspoor. In nieuwe systematiek onder de Omgevingswet heeft de wetgever deze systematiek verlaten en worden beide sporen geïntegreerd in het omgevingsplan. Dit levert weer nieuwe vragen op, bijvoorbeeld de vraag hoe deze integratie is vormgegeven en op welke wijze je de integratie moet benaderen. 

Integratie ruimtelijk spoor en milieuspoor
Onder de Omgevingswet heeft de wetgever in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) instructieregels opgenomen. Gemeenten moeten deze instructieregels in acht nemen bij het opstellen van het omgevingsplan. Dit betekent dat niet (meer) is gekozen om te werken met algemene regels die gelden voor individuele bedrijven, maar dat gemeenten in hun omgevingsplan regels stellen die direct werken. 

De instructieregels uit het Bkl bevatten de normen voor besluitvorming vanuit het oogpunt van een toedeling van functies aan locaties. De instructieregels bepalen dat de gemeente hun omgevingsplan zo moeten inrichten dat het woon- en leefklimaat aanvaardbaar is wat betreft o.a. geluid, trillingen en geur. Let wel, niet voor elk aspect is een instructieregel opgenomen. Zo is niet voor elk aspect van geur een instructieregel gesteld. Ook bevat het Bkl niet voor alle onderwerpen/milieuaspecten instructieregels. Het Bkl voorziet in ieder geval in instructieregels voor onderwerpen waarvoor het Rijk in het verleden regels heeft gesteld. 

De systematiek waarbij niet meer gewerkt wordt met algemene rijksregels die voor individuele bedrijven gelden, heeft een aantal voordelen. In de eerste plaats kunnen gemeenten gebiedsgericht maatwerk leveren. Met het omgevingsplan kan de gemeente als dat nodig of wenselijk is per gebiedstype bepalen welke emissies bijvoorbeeld aanvaardbaar zijn. Hiermee kunnen gemeenten ook cumulatie in de afweging betrekken en regels stellen die voorkomen dat door cumulatie gevoelige gebouwen en locaties te veel worden belast. In de tweede plaats biedt dit betere bescherming van bestaande bedrijven. Hier was grote behoefte aan. Op basis van de instructieregels zal de gemeente bij een wijziging van het omgevingsplan dat nieuwbouw in de nabijheid van bedrijven mogelijk maakt rekening moeten houden met de emissies van geluid, trillingen en geur afkomstig van bedrijven op die nieuwbouw.

Verdeling milieugebruiksruimte via systematiek Omgevingswet
In sommige gevallen is de verdeling van gebruiksruimte geen ingewikkelde aangelegenheid. In die gevallen volstaan de algemene instructieregels, zoals die zijn opgenomen in het Bkl. Die voorzien namelijk in een standaard beschermingsniveau. Bij het scheiden van functies, bijvoorbeeld bij woningen die vlakbij bedrijven zijn gelegen, kan op basis van de instructieregels in een omgevingsplan voldoende afstand worden gecreëerd tussen de bedrijven en de woonomgeving, zodat er geen negatieve gevolgen voor de woonomgeving ontstaan. Bij functiemenging is het niet altijd nodig om de gebruiksruimte via een complexe methode te cumuleren en te verdelen. Het stellen van regels per activiteit kan dus in sommige gevallen toereikend zijn om de kwaliteit te borgen. 

Soms is echter sprake van meer complexe situaties waarin de verdeling van de beschikbare gebruiksruimte een lastigere opgave is vanwege tegenstrijdige wensen of belangen. Dit kan zich voordoen op en rondom bedrijventerreinen, daar zijn de belangen veelal tegengesteld. Het gaat in die gevallen bij de verdeling van gebruiksruimte om het evenwicht tussen milieuruimte voor bestaande bedrijven, voor potentiële nieuwkomers en voor gevoelige of kwetsbare functies op die terreinen en het realiseren van woningen. De belangen van de bedrijven zijn gelegen in de bescherming van hun activiteiten tegen de oprukkende woningbouw. Aan de andere kant moeten er meer mogelijkheden zijn om nieuwe ontwikkelingen (woningbouw) te faciliteren. Milieu- en natuurorganisaties willen juist een actievere sturing op de totale belasting in het gebied. De Omgevingswet voorziet in mogelijkheden om dit evenwicht op een juiste wijze vorm te geven. Bij het inzetten van die mogelijkheden kunnen meerdere invalshoeken relevant zijn: de brongerichte invalshoek, de gebiedsgerichte invalshoek en de kwaliteitsgerichte invalshoek.

In de brongerichte invalshoek wordt gebruik gemaakt van algemene regels voor activiteiten (bijvoorbeeld de regels uit het Besluit activiteiten leefomgeving / de regels die gelden voor een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit). Met die regels kan de mogelijke belasting van de fysieke leefomgeving bij de bron worden beperkt. Het gaat dan vooral om emissie gerichte regels voor milieubelastende activiteiten en lozingactiviteiten. Deze regels zijn over het algemeen gebaseerd op het uitgangspunt van preventieve maatregelen en de toepassing van de best beschikbare technieken. De brongerichte regels zijn minder geschikt om cumulatieve gevolgen van meerdere activiteiten te regelen. Het is mogelijk cumulatieve gevolgen te beperken door middel van maatwerkvoorschriften maar dat instrument is niet geschikt om de gebruiksruimte over meerdere activiteiten te verdelen. Dat geldt ook voor het instrument van de omgevingsvergunning. Bij omgevingsvergunningen geldt het principe ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’: als bij de beoordeling van de aanvraag blijkt dat de cumulatieve gevolgen te groot zouden worden, wordt de omgevingsvergunning voor de laatst aangevraagde activiteit geweigerd. Hiermee wordt wel voorkomen dat de fysieke leefomgeving te veel wordt belast, maar er is geen sprake van een proactieve sturing op de verdeling van de gebruiksruimte over een gebied. Ook biedt een verleende omgevingsvergunning de initiatiefnemer geen toekomstbeeld over de groeimogelijkheden.

In de gebiedsgerichte invalshoek staat het planmatig streven naar een evenwicht tussen beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving centraal. In deze benadering worden in het omgevingsplan regels gesteld over het gebruik van de fysieke leefomgeving door de activiteiten in het gebied. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld emissie gerichte regels aan locaties verbinden. Ook kan de gebruiksruimte bijvoorbeeld worden gelimiteerd tot een bepaald maximaal niveau van gevolgen afkomstig van locaties. Het omgevingsplan bevat dan een plafond voor het gebruik van de locatie. Op deze wijze kunnen activiteiten groeien en heeft dit geen effect op een naastgelegen locatie. Een manier om dit voor een bedrijventerrein vorm te geven is door elke activiteit van een eigen gebruiksruimte te voorzien. De gebruiksruimte moet je zien als een soort wolk rondom het bedrijf heen. De gebruiksruimte geldt op een afstand van de activiteit en is dus niet gekoppeld aan een gevoelig bouwwerk. De gebruiksruimte kan in een aantal stappen oplopen met de afstand tot de woonomgeving. Deze werkwijze is geheel anders dan de VNG uitgave bedrijven en milieuzonering uit 2009 waarin activiteiten werden toegelaten via maximale milieucategorieën gekoppeld aan een Staat van Bedrijfsactiviteiten. Belangrijk voordeel van deze systematiek is dat activiteiten op grotere afstand van gevoelige of kwetsbare gebouwen geen onbeperkte gebruiksruimte krijgen. Onlangs is de nieuwe VNG-handreiking Activiteiten en milieuzonering verschenen die de VNG uitgave uit 2009 vervangt. 

In de kwaliteitsgerichte invalshoek draait het om het bieden van inzicht in de kwaliteit die in een bepaald gebied wordt nagestreefd. In het omgevingsplan kan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving bijvoorbeeld worden vastgelegd in de vorm van regels die de cumulatie vaststelt op basis van omgevingswaarden. Deze regel geeft dan dus aan wat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving moet zijn op het betreffende meetpunt. Een dergelijk regel heeft overigens geen burger bindende werking. 

Voordelen van nieuwe systematiek van het verdelen van gebruiksruimte
De drie invalshoeken geven de mogelijkheid om op een flexibele manier in een gebied om te gaan met de bestaande of gewenste gebruiksruimte. Het is aan gemeenten om te spelen met de verschillende invalshoeken en per gebied te kijken wat het gebied nodig heeft. 

De nieuwe VNG-handreiking kan worden gebruikt bij het bepalen van de toelaatbaarheid en inpassing van milieuhinderlijke activiteiten in de nieuwe systematiek. Ook de staalkaarten bieden een voorbeeld hoe om te gaan met de verdeling van gebruiksruimte die niet alleen een vertaalslag van de instructieregels van het Bkl inhoudt. De staalkaart voor bedrijventerreinen bevat bijvoorbeeld een regeling waarbij bedrijfsmatige activiteiten op bedrijventerreinen op grotere afstand van woningen niet zonder meer onbeperkte gebruiksruimte krijgen. Dit kan voor een verdere doorontwikkeling van het betreffende gebied van groot belang zijn. Ook hebben bedrijven op die manier vooraf helderheid over hun gebruiksruimte. Dit is een voordeel ten opzichte van andere regelingen waarin wordt gewerkt met de instructieregels uit het Bkl. Bij het (enkel) hanteren van de instructieregels uit het Bkl hebben bedrijfsmatige activiteiten op grote afstand van gevoelige gebouwen en locaties automatisch een grote gebruiksruimte, ook als ze die niet nodig hebben. Het dichtstbijzijnde gebouw bepaalt namelijk in dat geval de gebruiksruimte, ook al zou deze op grotere afstand liggen. Hoewel zo’n regeling flexibiliteit biedt, brengt dit ook enige onzekerheid met zich. Als een gevoelig gebouw in de omgeving wordt gerealiseerd, kan dit de uitbreiding van bedrijfsmatige activiteiten dwarsbomen en wordt alsnog de discussie gevoerd over de aanvaardbaarheid van de functies in elkaars nabijheid. Dat wordt (grotendeels) voorkomen door te werken met gebruiksruimtes. Hoe het werken met gebruiksruimtes in de praktijk uitvalt en of dit inderdaad de gewenste duidelijkheid biedt, zal nog moeten blijken.