Elk jaar brengt de Raad van State een jaarverslag uit met daarin de belangrijkste juridische en maatschappelijke ontwikkeling van het voorafgaande jaar. Traditiegetrouw bevat het jaarverslag interviews, een algemene beschouwing en de belangrijkste ontwikkelingen van de Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit jaar introduceerde de Raad van State ook een nieuwe rubriek: het uitlichten van drie spraakmakende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak. Zoals elk jaar vat Catch Legal de belangrijkste ontwikkelingen van het bestuurs- en omgevingsrecht voor u samen in een blog.
In 2021 en 2022 was het centrale thema van de jaarverslagen een hot topic binnen het bestuursrecht: het evenredigheidsbeginsel. In 2023 maakt deze rode draad plaats voor de waarborgen van de democratische rechtsstaat. Aanleiding is de maatschappelijke ontevredenheid gezien het wantrouwen tegen de overheid (o.a. door de Kinderopvangtoeslagenaffaire) en de polarisatie tussen bevolkingsgroepen. Het bestendiger maken van de responsieve rechtsstaat staat centraal in het jaarverslag. Daarnaast ziet de Raad van State ruimte om de rechtsstaat door te ontwikkelen. Vandaar het credo:
Dijken van de rechtsstaat niet alleen onderhouden en versterken, maar ook vernieuwen.
Vervolgens gaat de Raad van State in op belangrijke adviezen die zij in 2023 hebben gegeven. Zo wordt onder andere de (niet-onomstreden) Spreidingswet besproken, evenals het verhogen van de verkeersboetes en het intrekken van de experimentenwet bijstand in het stemhokje. Mocht u geïnteresseerd zijn; over de Spreidingswet schreven wij eerder een verhelderende blog!
Ook staat de Raad van State voor het eerst stil bij drie uitspraken die zijn gedaan door de Afdeling bestuursrechtspraak (hierna: de Afdeling). Een opvallende uitspraak voor het omgevingsrecht is de uitspraak over het bestemmingsplan ‘’Hengelo Noord, Slangenbeek’’.
Deze uitspraak gaat het over een langlopend conflict in de gemeente Hengelo tussen een medisch kinderdagcentrum, de eigenaar van een dichtbij in de buurt gelegen woning en de gemeente. In dat conflict wordt geprocedeerd tegen bovengenoemd bestemmingsplan, dat ook betrekking heeft op de percelen van voornoemde partijen. Wat betreft die percelen heeft het bestemmingsplan een conserverend karakter en bestemt het de bestaande situatie. Maar dat laat onverlet dat de eigenaar van de woning opkomt tegen het bestemmingsplan omdat appellant vindt dat een woning en een medisch kinderdagcentrum onverenigbaar met elkaar zijn vanwege geluidoverlast. Een medisch kinderdagcentrum brengt een specifieke vorm van geluidhinder met zich mee, dat erg indringend en onvoorspelbaar is (afwijkend van normaal stemgebruik). Daarom is de richtlijn voor een dergelijk medisch kinderdagcentrum ten opzichte van woningen een afstand van 30 meter. In het onderhavige geval bevindt het kinderdagcentrum zich slechts enkele meters van de woning. Ook de Afdeling komt tot de conclusie dat de bestemmingen niet verenigbaar zijn met elkaar en vernietigt het bestemmingsplan. Maar de vernietiging op zich maakt niet dat deze uitspraak het jaarverslag heeft gehaald.
Opvallend is dat de Afdeling onderkent dat met deze uitspraak geen einde is gekomen aan het conflict. Het vernietigen van het bestemmingsplan is geen duurzame oplossing. De woning blijft dicht op het medisch kinderdagverblijf staan. De Afdeling gaat daarom wat verder en adviseert dat het verplaatsen (met alle acties die daarbij horen) van een van de twee functies misschien een oplossing is. Daarmee kan hopelijk een einde komen aan het conflict. Of de gemeente het advies heeft opgevolgd, is nog niet duidelijk.
In totaal heeft de Afdeling 9.311 zaken afgedaan, waarvan 2.262 uitspraken in de Omgevingskamer. In het jaarverslag worden drie terugkerende thema’s aangestipt: wonen, energietransitie en natuurbescherming/stikstof. Per onderdeel bespreken we één of meerdere uitspraken.
De groeiende behoefte aan woningen gaat gepaard met verschillende vraagstukken, waaronder parkeerdruk.
In één van de uitspraken gaat het om het realiseren van 110 appartementen, een beperkte commerciële ruimte, een fietsenstalling en een parkeerkelder in de gemeente Zwolle. De gemeenteraad van Zwolle maakt gebruik van een mobiliteitsvisie. In die visie is opgenomen dat de parkeernorm gereduceerd kan worden als er openbaar vervoer in de buurt is en als er een toegankelijke fietsenstalling in de buurt zit. Er is daarom een reductie toegepast van 5% (openbaar vervoer) en 2% (fietsenstalling). De vraag was of de gemeenteraad deze reducties voldoende heeft onderbouwd.
De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend. Uit parkeeronderzoek is gebleken dat wordt ingezet op een transitie van het mobiliteitssysteem om de stad aantrekkelijk, bereikbaar en leefbaar te houden. De ambitie is om het aantal autobezitters te verlagen, onder meer door in te zetten op het stimuleren van andere ontwikkelingen, zoals het gebruik van het openbaar vervoer. De Afdeling accepteert de onderbouwing dat de gunstige ligging ten opzichte van het openbaar vervoer en de makkelijk toegankelijke fietsenstalling een gegronde reden is om de parkeernorm te reduceren.
De Rijksoverheid streeft naar een duurzame en circulaire maatschappij in Nederland. De energietransitie is een belangrijk middel om dat doel te bereiken. Hoewel het jaarverslag ook uitspraken uitlicht over windmolenparken en een warmtetransportleiding, staan wij stil bij de einduitspraak van het Porthos-project.
Porthos staat voor ‘’Port of Rotterdam CO2 Transport Hub and Offshore Storage’’. Bij het Porthos project wordt CO2 uitstoot van de Rotterdamse haven afgevangen, getransporteerd en opgeslagen in lege gasvelden onder de Noordzee. De opvang van deze vrijkomende CO2 beoogt Nederland te helpen bij het behalen van de klimaatdoelen. Mobilisation for the Environment (MOB) stelt dat significante effecten op Natura 2000-gebieden bij de realisatie van Porthos niet uitgesloten zijn. Als blijkt dat dit zo is, dan kan het project geen doorgang vinden (op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn).
In het jaarverslag van 2022 werd dit project al belicht, gezien de grote impact die de uitspraak destijds had op de bouwsector in Nederland. In die eerdere uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:3159) werd namelijk geoordeeld dat de zogenoemde bouwvrijstelling (waarbij geen vergunning nodig is voor de tijdelijke stikstofuitstoot die ontstaat tijdens de aanlegfase) niet langer mocht worden toegepast bij bouwprojecten. Voor de einduitspraak van het Porthos project was er dus werk aan de winkel omdat aangetoond moest worden dat er ook in de aanlegfase geen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied zouden optreden. MOB stelt dat tijdens de aanlegfase van het project ook door tijdelijke en beperkte depositie blijvende negatieve effecten kunnen optreden. Ook kunnen, volgens MOB, significante effecten optreden vanwege een ‘omslagpunt’ waar bepaalde habitattypen zich in bevinden.
De Afdeling gaat hier niet in mee. De toename van stikstofdepositie in dit concrete project is voldoende onderzocht en significante negatieve effecten konden op basis van aangeleverde rapporten worden uitgesloten.
Dit betekende eindelijk groen licht voor het Porthos project, waarvoor de eerste boringen inmiddels zijn gestart.
Zoals de Porthos-uitspraken al illustreren, is het rechtsgebied van natuurbescherming en stikstof zowel juridisch als technisch complex van aard. Dat is ook in 2023 gebleken, het was een bewogen jaar voor stikstofontwikkelingen. Zo werd geoordeeld dat bij stikstofberekeningen een rekenafstand van 25 kilometer bij individuele projecten aanvaardbaar is en dat de activiteiten en evenementen op het Circuit van Zandvoort doorgang mochten vinden (hier schreven we al eerder een blog over!).
Waar al langer over geprocedeerd werd, zijn de zogenoemde ‘emissiearme stallen’. In één van deze zaken is een natuurvergunning verleend voor intensiveren van de hoeveelheid vee, waarbij gebruik wordt gemaakt van een emissiearm stalsysteem (A1.28). Met de vergunning nam het totaal aantal koeien op de veehouderij dus toe, maar het college betoogt dat door het gebruik van de emissiearme stallen de depositie gelijk bleef of zelfs afnam. Het college onderbouwt dit met de zogeheten Rav (Regeling ammoniak en veehouderij)-emissiefactor.
Bij het verlenen van deze vergunning kon, wegens twijfel aan de Rav-emissiefactor, alleen niet met de vereiste zekerheid worden vastgesteld wat de precieze emissie is bij het emissiearme stalsysteem. Waarschijnlijk werden de ammoniakemissies met de Rav-emissiefactoren zelfs onderschat. Er kon niet worden uitgesloten dat er geen significante gevolgen optraden aan het betrokken natuurgebied. De vergunning wordt daarom vernietigd.
Het jaarverslag biedt wederom een mooi inkijkje wat er binnen het bestuurs- en omgevingsrecht is gebeurd in het afgelopen jaar. Naast het aanstippen van de politiek-maatschappelijke vraagstukken, geeft het een fijn overzicht van de belangrijkste thema’s die de hoogste bestuursrechter van het land heeft behandeld.
