BENG staat voor Bijna Energie Neutrale Gebouwen. Het gelijknamige besluit uit 2019 maakt deel uit van het alsmaar groeiende pakket aan wet- en regelgeving voor verduurzaming van de gebouwde omgeving. Met de BENG wordt de verplichting om energieneutraal te bouwen, die conform artikel 5.2 van het Bouwbesluit 2012 al sinds 2015 voor overheidsgebouwen geldt, uitgebreid naar andere gebruiksfuncties. Deze uitbreiding, die voortvloeit uit de herziene Europese richtlijn energieprestatie gebouwen (de “EPBD”), betreft zo een extra duw in de rug van de voortschrijdende energietransitie.
Na een half jaar uitstel vanwege een kleine software hiccup bij de overheid, treedt de BENG per 1 januari 2021 in werking. Met het lezen van deze blog, waarin het BENG-besluit kort wordt belicht, gaat u pijlsnel het jaar 2020 uit, op naar het jaar 2021. Ik wens u alvast een plezierige jaarwisseling toe.
Hiervoor sprak ik over wet- en regelgeving voor de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Strikt genomen is dit in relatie tot de BENG niet geheel juist. Het BENG-besluit ziet namelijk alleen op de te bouwen omgeving. Voor alle nieuwbouw, zowel woning- als utiliteitsbouw, geldt dat de omgevingsvergunningaanvraag vanaf 1 januari 2021 moet voldoen aan de zogeheten BENG-eisen. Het gaat om nieuwe bouwregels ter zake van de maximale energiebehoefte, het fossiele energiegebruik en de opwek van hernieuwbare energie van gebouwen. Oftewel, in de juridische volksmond, BENG 1, BENG 2, BENG 3.
BENG 1 vereist allereerst dat aan de buitenkant van het gebouw, de zogenoemde schil, de energiebehoefte wordt beperkt. Vervolgens moet conform BENG 2 de resterende energiebehoefte, het primaire fossiele energiegebruik binnen het gebouw, zo efficiënt mogelijk worden opgewekt. Tenslotte moet de energievraag (door het gebruik) van het gebouw op basis van BENG 3 zo veel mogelijk uit hernieuwbare energie bestaan. Bij elkaar genomen zeggen de BENG-eisen zo iets over de energiebalans van het gebouw. Waar BENG 1 aangeeft hoeveel energie er nodig is voor het verwarmen en koelen daarvan, dus dient als de maat voor de energiezuinigheid van het gebouw zelf, laten BENG 2 en BENG 3 zien waar de energie (ten behoeve van het gebruik) van het gebouw vandaan komt. Daarbij gaat het in BENG 2 om de hoeveelheid fossiele energie en in BENG 3 om het percentage hernieuwbare energie.
Van belang hierbij is dat de BENG-eisen alleen betrekking op de gebouwgebonden energie (nodig voor bijvoorbeeld pompen en installaties; huishoudelijk energieverbruik voor apparaten of verlichting blijven buiten beschouwing). Voorts is relevant dat de maximumwaarden van de BENG-eisen, die zijn terug te vinden in artikel 5.2, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, verschillen per type woning of gebruiksfunctie. Als gebouwen of gedeelten daarvan meerdere gebruiksfuncties kennen die niet van dezelfde soort zijn, geldt de specifieke regeling uit artikel 5.2, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012. Bij een dergelijk gebouw, dat wel op één en hetzelfde perceel moet liggen, worden de BENG-eisen per gebruiksfunctie naar gebruiksoppervlak gewogen. Die weging gebeurt onder het BENG-besluit niet meer conform de huidige energieprestatie coëfficiënt (de “EPC”) maar op basis van de Nederlandse Technische Afspraak (de “NTA”) 8800, die als nieuwe bepalingsmethodiek beter geschikt wordt geacht voor (bijna) energieneutrale gebouwen. Op het ‘hoe en waarom’ van de NTA 8800 gaat deze blog niet in; dat betreft meer een technische dan een juridische uitleg waarvoor ik graag verwijs naar de website van de NEN.
Het BENG-besluit bevat geen overgangsrecht; op 31 december 2020 moet een omgevingsvergunningaanvraag voldoen aan de EPC-methode, maar als deze een dag later wordt ingediend, op 1 januari 2021, geldt daarvoor de NTA 8800. Op zich valt hierop te anticiperen bij een nieuwbouwproject, zij het dat het energielabel voor een gebouw, dat verplicht moet worden overhandigd bij de oplevering daarvan, vanaf 1 januari 2021 ook moet worden aangevraagd en opgesteld op basis van de NTA 8800. Ogenschijnlijk lijkt dit samenstel de ongelukkige situatie te creëren dat een huidig nieuwbouwproject aan twéé berekeningsmethodes moet worden getoetst: enerzijds de EPC-methode bij de indiening van de omgevingsvergunningaanvraag vóór 1 januari 2021 en anderzijds de NTA 8800 bij de oplevering met overhandiging van het energielabel ná 31 december 2020.
Het is (nog) onduidelijk hoe met een deze situatie zal (moeten) worden omgegaan; de wetgever gaat hier niet op in bij de toelichting op het BENG-besluit. Op voorhand valt een worst-case scenario dus niet uit te sluiten: dat het nieuwbouwproject tijdens de bouwfase in (energie)technische zin moet worden aangepast om bij de oplevering alsnog aan de BENG-eisen c.q. de NTA 8800 te kunnen voldoen. Al moet hierbij wel worden bedacht dat het uitgangspunt van de NTA 8800 is dat de verandering voor de markt beperkt blijft. Weliswaar is in de NTA 8800 aansluiting gezocht bij de (strengere) normen uit de EPBD, maar dit laat onverlet dat deze nieuwe bepalingsmethode veel overeenkomsten heeft met de huidige EPC-methode.
Mogelijk wordt de soep dus niet zo heet gegeten als die hiervoor is opgediend. Bovendien zal er (wel) een overgangsregeling gelden voor zogeheten kwaliteits- en gelijkwaardigheidsverklaringen. Daar wordt veel mee gewerkt bij de EPC-methode en dat zal onder de BENG c.q. de NTA 8800 niet anders zijn. Deze overgangsregeling staat tot 1 januari 2023 toe dat voor de bepaling van de energieprestatie van gebouwen nog gebruik wordt gemaakt van verklaringen opgesteld conform de EPC-methode. Daarna moeten ook die kwaliteits- en gelijkwaardigheidsverklaringen voldoen aan de uitgangspunten van de NTA 8800. Tevens is relevant dat er sinds 1 juli 2020 een geattesteerde voorversie van de NTA 8800 beschikbaar is voor gebruik (gelet op het nieuwe artikel 3.7 van de Regeling Bouwbesluit 2012), zodat marktpartijen zich tijdig kunnen voorbereiden op de inwerkingtreding van de BENG c.q. de NTA 8800. Als van deze optie gebruik is gemaakt bij de indiening van een omgevingsvergunningaanvraag vóór 1 januari 2021, lijkt de hiervoor bedoelde ongelukkige situatie zich niet voor te doen. Dan wordt er immers maar één berekeningsmethode - de NTA 8800 - toegepast op hetzelfde nieuwbouwproject, ook als de oplevering daarvan met overhandiging van het energielabel ná 30 december 2020 plaatsvindt.
Artikel 5.7 van het Bouwbesluit 2021 bevat in het derde lid (slechts) één uitzondering op de verplichting uit het eerste lid om (bijna) energieneutraal te bouwen. Deze uitzonderingsmogelijkheid geldt voor het specifieke geval waarin het niet mogelijk is om aan het minimale percentage hernieuwbare energie te voldoen. In de toelichting bij het BENG-besluit wordt als voorbeeld genoemd: “appartementsgebouwen in een stedelijke omgeving [waarbij] het toepassen van zonnepanelen door bijvoorbeeld beschaduwing ten gevolge van andere gebouwen niet zinvol is en alternatieven zoals de warmtepomp niet overal toepasbaar zijn […]. Voor toepassing van deze uitzonderingsmogelijkheid is het nodig dat ook andere vormen van hernieuwbare energie zoals bijvoorbeeld aansluiten op een duurzaam lokaal warmtenet, in het specifieke geval onmogelijk zijn of onvoldoende is om de BENG-eisen te kunnen realiseren. Dus ook bijvoorbeeld een bodemwarmtepomp is niet mogelijk omdat daarvoor locatiespecifieke contra-indicaties zijn zoals een nabijgelegen metrolijn of een seismische breuk”.
Tenslotte wijs ik nog graag op een vergunningstechnisch ‘trucje’ waaraan het BENG-besluit niet in de weg lijkt te staan, namelijk de optie om een omgevingsvergunning gefaseerd aan te vragen op grond van artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de “Wabo”). Bij een gefaseerde omgevingsvergunningaanvraag is er uiteindelijk sprake van één vergunning voor het nieuwbouwproject, die evenwel uit twee appellabele besluiten bestaat. De omgevingsvergunningaanvraag moet daarvoor zijn gesplitst in twee verschillende aanvragen voor vergunningplichtige activiteiten: in ieder geval het bouwen van het nieuwbouwproject als zodanig (artikel 2.1, eerste lid, sub a van de Wabo) en verder valt te denken aan een afwijking van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, sub c van de Wabo), een kapvergunning (artikel 2.2, eerste lid, sub g van de Wabo) of bijvoorbeeld een uitritvergunning (artikel 2.2, eerste lid, sub e van de Wabo), voor zover deze activiteiten inderdaad van toepassing zijn.
Het moment van de aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase is op grond van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2014:3119) bepalend voor het toepasselijke recht, ook al heeft deze eerste fase geen betrekking op de activiteit bouwen. Dit lijkt te impliceren dat met een gefaseerde omgevingsvergunningaanvraag, waarbij de aanvraag eerste fase is ingediend vóór 1 januari 2021, de toepasselijkheid van het huidige recht - lees: toetsing aan de EPC-methode - zeker kan worden gesteld voor het gehele nieuwbouwproject, ook als de eigenlijke bouw daarvan pas medio 2021 in de tweede fase wordt aangevraagd. Desalniettemin blijft het ook dan de vraag hoe om te gaan met het aanvragen en opstellen van het energielabel voor de oplevering van dat nieuwbouwproject. Geldt daarvoor dan ook nog steeds de EPC-methode of toch - zoals hiervoor toegelicht - de NTA 8800?
Ik betwijfel of voormelde rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak zo ver strekt; dat zal moeten blijken in 2021. Wenst u assistentie bij een juist(e) toepassing/begrip van het Bouwbesluit 2012? Of heeft u vragen over de impact van de BENG op uw nieuwbouwproject? Neem dan contact op met Tijn Slegers.
