Op 22 december 2000 is de Kaderrichtlijn water (“KRW”) in werking getreden. Deze Europese richtlijn heeft als doel om de kwaliteit van wateren in Europa te beschermen en te verbeteren. De KRW is inmiddels 25 jaar oud, maar de KRW wordt steeds actueler. Waarom? Kort gezegd, omdat Nederland uiterlijk op 22 december 2027 moet voldoen aan de waterkwaliteitsdoelstellingen van de KRW. Aangezien Nederland daar nog steeds niet aan voldoet,[1] wordt de druk op Nederland opgevoerd om maatregelen te treffen.[2] Die maatregelen kunnen (verstrekkende) gevolgen hebben voor bedrijven. Om de risico’s als gevolg van de KRW te beheersen, raden wij bedrijven aan om de gevolgen van de KRW voor hun bedrijfsvoering te inventariseren en hier proactief op in te spelen. Gelet op de urgentie van dit thema voor overheden en bedrijven zullen wij over dit thema verschillende blogs publiceren.
In deze eerste blog bespreken wij de doelen en verplichtingen van de KRW.
Dit betekent dat lidstaten niet langer ieder voor zich een eigen benadering mogen kiezen. Water is namelijk een onderwerp van heel Europa; de kwaliteit daarvan houdt niet op belangrijk te zijn zodra het de landsgrenzen voorbij is.
De kern van de KRW is een aantal verplichtingen voor lidstaten. Deze verplichtingen kunnen ertoe leiden dat overheden maatregelen nemen tegen partijen die de waterkwaliteit beïnvloeden, zoals industriële en agrarische bedrijven.
De KRW kent een duidelijk doel. Uit de rechtspraak volgt dat het doel bestaat uit het verzekeren van de bescherming van het milieu en met name in de instandhouding en verbetering van de kwaliteit van watersystemen.[3] De milieuverplichtingen in de KRW zijn opgenomen om dit doel te verwezenlijken.
De KRW bevat verplichtingen voor waterlichamen, meer specifiek voor oppervlaktewaterlichamen[4] en grondwaterlichamen. Oppervlaktelichamen worden ingedeeld in categorieën (rivieren, meren, overgangswateren of kustwateren) of aangewezen als “kunstmatig” of “sterk veranderd”.[5] Op dit onderscheid gaan we in dit blog niet verder in.
In Nederland zijn 745 wateren aangewezen als KRW-oppervlaktewaterlichaam en 23 wateren als grondwaterlichaam. De aanwijzing gebeurt in een zogenoemd stroomgebiedsbeheerplan. Per waterlichaam wordt ook de toestand bepaald.[6]
Uiterlijk op 22 december 2027 moeten alle oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen in een ‘goede toestand’ verkeren, ook wel de verbeteringseis genoemd. Voor aangewezen oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen geldt ook dat er geen achteruitgang van de watertoestand mag optreden. Dit noemen we het achteruitgangsverbod. Hieronder gaan we op beide verplichtingen in.
De verbeteringseis is, zeker voor Nederland, erg lastig om na te komen. Niet alleen komt het water dat ons land in stroomt eerst door veel andere landen die daarmee invloed hebben op de toestand van ons water, maar ook hebben wij veel ingrijpende industrie en agrarische activiteiten die van ons water gebruik maken. Het is dan ook een reële vraag of Nederland de doelstellingen uit de KRW wel gaat halen. De Inspectie Leefomgeving en Transport bracht op 29 april 2024 nog een signaalrapportage uit waarin zij stelt “Het lukt Nederland nog niet om de waterkwaliteit voldoende te verbeteren.” en op 11 mei 2023 adviseerde de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur nog aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat dat met het toenmalige Nederlandse beleid de KRW-doelen in 2027 “redelijkerwijs niet meer kunnen worden gehaald”. In de brief van de minister van 18 juli 2015 komt de minister van I&W tot de conclusie dat Nederland aan ruim 80% van de doelen van de KRW voldoet. Dit percentage zal richting 2027 toenemen, maar niet op 100% uitkomen.[7] Overigens is de verwachting dat geen enkel EU-land alle doelen tijdig zal halen.
Maar wanneer is sprake van een goede toestand? Dat verschilt per type waterlichaam (oppervlaktewater, grondwater). Bij een oppervlaktewaterlichaam is sprake van een goede toestand als de ecologische en de chemische toestand goed zijn.[8] De ecologische toestand kan worden bepaald aan de kwaliteitselementen opgesomd in bijlage V KRW. Die kwaliteitselementen moeten ‘goed’ scoren.[9] De chemische toestand is goed als de normen voor de prioritaire stoffen die zijn vastgesteld op basis van de Richtlijn prioritaire stoffen niet zijn overschreden.[10]
Op dit moment is de waterkwaliteit in Nederland erg slecht, de doelstellingen uit de KRW worden niet gehaald
Voor zowel de chemische toestand als de ecologische toestand geldt het zogenoemde “one out, all out-principe”. Dit houdt in dat als een van de kwaliteitselementen niet in de klasse goed valt (ecologische toestand) of de stof een norm overschrijdt (chemische toestand), de gehele toestand niet als ‘goed’ kan worden gekwalificeerd.
Voor een grondwaterlichaam houdt dit in dat de kwantitatieve en de chemische toestand goed zijn.[11] Voor de goede chemische toestand geldt ook hier het genoemde “one out, all out-principe”. In de afbeelding hieronder hebben we een overzicht opgenomen met de verschillende onderdelen van de ‘goede toestand’ van wateren, afhankelijk van het soort water. Uit het Koepelrapport Tussenevaluatie KRW (december 2024) blijkt dat 97% van het oppervlaktewater niet in een goede chemische toestand verkeert.[12]
Naast de verbeteringseis is het verboden om de toestand van een oppervlaktewaterlichaam achteruit te laten gaan.[13] Lidstaten mogen niet toestaan dat de kwaliteit van water verslechtert ten opzichte van de huidige situatie. Dit betekent dat bestaande waterkwaliteit minimaal behouden moet blijven, en dat nieuwe activiteiten die tot verslechtering leiden, in principe niet zijn toegestaan.
Voor oppervlaktewaterlichamen geldt dat sprake is van achteruitgang van de ecologische kwaliteit als een van de kwaliteitselementen in een klasse achteruitgaat (bijvoorbeeld van ‘goed’ naar ‘matig’). Het is dus niet nodig dat het oppervlaktewaterlichaam als geheel in een klasse achteruitgaat. Er is sprake van achteruitgang van de chemische toestand van een oppervlaktewaterlichaam als ten minste een van de stoffen in de klasse ‘goed’ verschuift naar de klasse ‘ontoereikend’.[14]
Artikel 4 van de KRW bevat ook een aantal uitzonderingen op de KRW-verplichtingen, althans op de deadline van 22 december 2027. In bepaalde gevallen hoeft een lidstaat (tijdelijk) niet te voldoen aan de verplichtingen:
Termijnverlenging: De termijn voor het behalen van de doelen kan onder voorwaarden worden verlengd. Van de termijnverlenging is al gebruik gemaakt, nu tot 22 december 2027. Na 2027 is het alleen nog mogelijk als de natuurlijke omstandigheden van dien aard zijn dat de doelstellingen niet binnen de termijn kunnen worden behaald.[15]
Doelverlaging: In uitzonderlijke gevallen mogen de doelen worden aangepast als het halen van de doelstellingen door me het behalen ervan technisch of economisch niet haalbaar is.
Tijdelijke achteruitgang: Tijdelijke verslechtering door overmacht of natuurlijke oorzaken kan worden toegestaan.
Hoger openbaar belang: Als er sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, kan een uitzondering worden gemaakt.
Deze uitzonderingen moeten terughoudend toegepast worden, maar kunnen een opening bieden voor lidstaten die door bepaalde omstandigheden de doelstellingen niet lijken te halen.
Nederlandse bestuursorganen hebben de hiervoor besproken verplichtingen na te leven. Op dit moment is de waterkwaliteit in Nederland erg slecht. De doelstellingen uit de KRW worden niet gehaald. Dit betekent dat de bevoegde gezagen aan de slag moeten. Misschien wel de meest directe manier om de waterkwaliteit te verbeteren is door geen/minder omgevingsvergunningen te verlenen voor activiteiten die de waterkwaliteit negatief kunnen beïnvloeden of al verleende omgevingsvergunning in te trekken. Op sommige plekken is dit zelfs in de wet vastgelegd. Zo mag het verlenen van een nieuwe omgevingsvergunning voor een wateractiviteit er niet toe leiden dat de toestand van een grondwaterlichaam of oppervlaktewaterlichaam achteruitgaat.[16]
[1] Zie ook: Het Waterkwaliteitsportaal.
[2] Ook op Europees niveau, aangezien de Europese Commissie een zogenaamde ‘inbreukprocedure’ is gestart tegen Nederland, omdat Nederland volgens de commissie de KRW niet naleeft.
[3] Ook wel “het aquatisch milieu van de Unie, zie HvJ EU 20 december 2017, ECLI:NL:EU:C:2017:987.
[4] ‘Oppervlaktewaterlichaam’ wordt gedefinieerd als “een onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een deel van een stroom, rivier of kanaal, een overgangswater of een strook kustwater” in artikel 2, onder 10, KRW.
[5] Zie artikel 4, lid 3, KRW.
[6] Zie artikel 13 lid 1 KRW.
[7] Deze kamerbrief is hier te vinden.
[8] Zie artikel 2, onder 18, KRW.
[9] Zie artikelen 2, onder 22, KRW en 2.11 Bkl
[10] Zie artikelen 2, onder 24, KRW en 2.10 Bkl.
[11] Zie artikelen 2, onder 20, KRW en 2.14 Bkl.
[12] Het Koepelrapport is hier te vinden.
[13] Zie artikel 4, lid 1, onder a, sub i, en onder b, sub i, KRW. Zie ook artikel 4.15 Bkl.
[14] Hiervan wordt in de literatuur uitgegaan op basis van het arrest van het Europees Hof van Justitie van 28 mei 2020, ECLI:EU:C:2020:391, het Detmold-arrest.
[15] Artikelen 4, lid 4, onder b, KRW en artikel 4, lid 4, onder a, onder iii, KRW
[16] Artikel 8.84 Bkl.
