Op het eerste gezicht zal er onder de Omgevingswet weinig veranderen ten opzichte van het huidige recht voor wat betreft de handhaving. De handhavingsinstrumenten blijven immers dezelfde en staan grotendeels in de Awb, terwijl de bijzondere handhavingsbepalingen in de Omgevingswet (hoofdstuk 18) voor het merendeel overgenomen zijn uit de Wabo. Toch zijn er genoeg veranderingen die de aandacht verdienen. In dit blog vertel ik je daar meer over.
De belangrijkste wijziging vanuit handhavingsperspectief is dat er minder vergunningen komen en meer algemene regels en zorgplichten. Dat betekent dat er minder vaak vooraf getoetst wordt en dat er vaker achteraf gehandhaafd zal moeten worden. Handhaving neemt dus in feite een deel van de taken over die voorheen in het kader van de vergunningverlening werden verricht. Dat betekent dus meer handhavingsprocedures na 1 januari 2024.
Het doel van de wetgever bij het voorzien in minder vergunningen en meer algemene regels en zorgplichten is om meer flexibiliteit te bewerkstelligen. De flexibiliteit waarin de Omgevingswet voorziet, gaat echter wel ten koste van de rechtszekerheid. Flexibiliteit en rechtszekerheid zijn immers communicerende vaten.
Voor bedrijven en burgers is die rechtszekerheid juist belangrijk, want je wilt gewoon weten waar je aan toe bent. Het is daarom te verwachten dat burgers en bedrijven gaan proberen om – via handhavingsprocedures – die duidelijkheid alsnog te krijgen. Ook daarom verwacht ik meer handhavingsprocedures.
De Omgevingswet voorziet in algemene zorgplichten (artikel 1.6, 1.7 en 1.7a Omgevingswet) en daarnaast in specifieke zorgplichten die zien op bepaalde activiteiten (bijvoorbeeld artikel 2.11 Bal). De wetgever heeft in artikel 1.8 Omgevingswet geregeld dat de algemene zorgplichten terugtreden als er een bijzondere regel geldt (bijvoorbeeld een bijzondere wettelijke regeling, of een vergunningvoorschrift).
Voor de specifieke zorgplichten geldt echter dat die naast de andere regels gehandhaafd kunnen worden. Met andere woorden, onder de Omgevingswet lijkt het mogelijk dat iets is toegestaan op grond van de vergunningvoorschriften, maar toch verboden is vanwege een zorgplicht.
De vraag hoe de specifieke zorgplicht zich precies gaat verhouden tot de voorschriften in een omgevingsvergunning is een heet hangijzer. In het huidige stelsel weet je met een vergunning precies waar je aan toe bent, daar passen bedrijven hun processen op aan. Na invoering van de Omgevingswet kunnen er naast de vergunning ook specifieke zorgplichten gelden waar je je aan moet houden.
Dit kan betekenen dat jouw gedragingen zijn toegestaan op grond van de vergunning en tegelijkertijd niet zijn toegestaan vanwege de zorgplicht. Dat is behoorlijk rechtsonzeker. Het is dus te hopen dat de verhouding tussen de specifieke zorgplicht en bijzondere regels voor een activiteit snel verduidelijkt wordt door de bestuursrechter.
De wetgever heeft met de komst van de Omgevingswet ervoor gekozen om de bouwstopbevoegdheid van artikel 5.17 Wabo geschrapt. Een bouwstop is, aldus de wetgever, gewoon een vorm van bestuursdwang en het artikel voegt bij nader inzien dus niets toe.
De vraag is echter of dat wel zo is. Ten aanzien van de bouwstop lijkt de Afdeling toch net andere rechtspraak te hanteren dan ten aanzien van overige vormen van bestuursdwang.
Zo lijkt een bouwstop als ordemaatregel eerder aanvaardbaar in geval waarin sterke twijfels zijn over de overtreding, dan een reguliere last onder bestuursdwang zou zijn. Het is daarom de vraag of het schrappen van de bouwstop niet onbedoelde nadelige consequenties gaat hebben voor de mogelijkheden om effectief bouwovertredingen te beëindigen.
Op grond van artikel 18.2 Omgevingswet in samenhang met artikel 13.1 Omgevingsbesluit kunnen bestuursorganen de zorgplicht handhaven, ook al zijn zij niet het bevoegde gezag, als het gaat om een aspect van de fysieke leefomgeving waar dat bestuursorgaan een taak heeft. Dat is een uitbreiding ten opzichte van de huidige mogelijkheden. De Wet bodembescherming kende een dergelijke mogelijkheid al, maar nu wordt deze mogelijkheid verbreed naar het hele omgevingsrecht.
Het is niet helemaal duidelijk hoe dit in de praktijk zal gaan werken en of zich hier geen afstemmings- en cumulatieproblemen gaan voordoen. Het is goed denkbaar dat zowel de Provincie als de Gemeente een zorgplicht handhaaft vanwege dezelfde overtreding. De praktijk zal duidelijk moeten maken of deze mede-handhavingstaak problemen gaat opleveren.
Onder de Omgevingswet wijzigt de bevoegdheid tot het binnentreden van een woning. In de Wabo is die aan alle toezichthouders toegekend die toezichthouden op de wetten waarvoor redelijkerwijs noodzakelijk is om een bouwwerk te betreden (zoals de Woningwet of de Erfgoedwet). De bevoegdheid wordt in artikel 18.7 Omgevingswet nu toegekend aan alle toezichthouders op grond van de Omgevingswet, maar alleen voor zover dat in hun aanwijzingsbesluit is opgenomen.
Dit betekent dat de besluiten tot aanwijzing van toezichthouders allemaal opnieuw onder de loep moeten worden genomen door de bevoegde gezagen om te beoordelen of de betredingsbevoegdheid noodzakelijk is voor bepaalde toezichthouders. Het is de vraag of iedereen dat (goed) heeft gedaan. Na 1 januari 2024 zal echter snel genoeg blijken of bestuursorganen hier voldoende oog voor hebben gehad.
Nieuw (en relatief onbekend) is de nieuwe boetebevoegdheid voor bevoegde gezagen om een boete op te leggen voor een overtreding van de regels in het omgevingsplan “over het gebruik of de staat van open erven of terreinen of het gebruik van gebouwen, of over het tegengaan van hinder” (artikel 18.12 Omgevingswet).
Dat is een ruime toekenning van deze nieuwe boetebevoegdheid waar weinig toelichting op wordt gegeven door de wetgever. Het is ook een onduidelijke bepaling. Wat is een regel die ziet op het ‘tegengaan van hinder’? Is dat een specifieke zorgplicht over het gebruik van bouwwerken? Of moet het echt gaan om (ernstige) overlast? Ook hier bestaat nog onduidelijkheid over.
Hoewel de handhaving van het omgevingsrecht relatief rustig bezit lijkt met de komst van de Omgevingswet, verandert er dus wel het nodige. Het is daarom nodig om scherp te blijven als handhaver en de rechtspraak na 1 januari 2024 goed in te gaten te houden.
