Bij gebiedsontwikkeling verhaalt de overheid, meestal de gemeente, de kosten van de aanleg van openbare voorzieningen en van de inzet van het ambtelijk apparaat op de ontwikkelaar(s). Met de invoering van de Omgevingswet verandert er aantal aspecten van dit zogeheten kostenverhaal. De meest in het oog springende aspecten worden hier besproken. Om de lezer alvast gerust te stellen: de anterieure overeenkomst, waarin gemeenten en ontwikkelaars relatief vrijelijk afspraken kunnen maken over kostenverhaal en andere, voor de gebiedsontwikkeling relevante zaken, blijft nagenoeg onaangetast.
Het huidige systeem functioneert – verkort weergegeven – als volgt. De planologische maatregel die bouwplannen – zoals woningen – mogelijk maakt (dit is vaak een nieuwe bestemmingsplan) dient gepaard te gaan met de vaststelling van een exploitatieplan, tenzij het kostenverhaal anderszins is verzekerd door middel van het sluiten van (een) anterieure of gronduitgifteovereenkomst (1). Verder is een gemeente gerechtigd om via een anterieure overeenkomst financiële bijdragen aan ‘ruimtelijke ontwikkelingen’ (zoals natuur, recreatie, infrastructuur) van een ontwikkelaar te verlangen (2).
Het kostenverhaal op de voet van het exploitatieplan verloopt via de omgevingsvergunning en wordt ingeperkt door de limitatieve kostensoortenlijst (3) en de PPT-criteria (4), waaraan het verhaal van alle kosten van werken, werkzaamheden en maatregelen moeten voldoen. Op grond van het exploitatieplan mogen niet meer kosten worden verhaald dan de opbrengsten van de grondexploitatie (dit heet macro-aftopping).
Deze kostensoortenlijst en PPT-criteria gelden niet in de anterieure fase, maar hebben daarin wel ‘schaduwwerking’. Vuistregel is dat gemeente in de anterieure fase qua hoogte van het kostenverhaal niet veel verder zou mogen dan dat zij via het exploitatieplan zou kunnen. In zo’n 95 procent van de gevallen gaat kostenverhaal via de anterieure overeenkomst. Het exploitatieplan is dus uitzondering op de regel.
Het systeem onder de Omgevingswet sluit aan bij het huidige systeem. De anterieure fase blijft goeddeels in tact (5). De contractsvrijheid staat voorop, maar de kostensoortenlijst en PPT-criteria zijn wel referentiekader. Ook de macro-aftopping blijft.
Wel nieuw is het bouwverbod dat geldt zolang de verschuldigde kosten niet aan de gemeente zijn betaald. Van het verbod kan – in ruil voor het stellen van zekerheid jegens de gemeente – bij anterieure overeenkomst worden afgeweken (6). In mijn beleving sluit dit aan bij de praktijk: gemeenten vragen immers regelmatig een vorm van zekerheid voor de betaling van de exploitatiebijdrage. Het is mijn verwachting dat ook onder de Omgevingswet de anterieure overeenkomst de boventoon blijft voeren.
De publiekrechtelijke regeling werkt – net zoals nu – als ‘stok achter de deur’ voor het geval het kostenverhaal niet anderszins is verzekerd (7). De Omgevingswet schrijft namelijk voor dat het bevoegde bestuursorgaan in dat geval in het besluit dat een aangewezen activiteit mogelijk maakt, regels of voorschriften opneemt over het verhalen van de kosten.
De meest relevante besluiten zijn: een omgevingsplan en een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Er wordt dus niet langer een afzonderlijke exploitatieplan vastgesteld. De kosten mogen, net als nu, alleen worden verhaald als ze vermeld worden op de limitatieve kostensoortenlijst en voldoen aan de PPT-criteria. Als er geen anterieure overeenkomst is gesloten loopt het verhalen van de kosten via een beschikking bestuursrechtelijke geldschuld, en dus niet langer via de omgevingsvergunning. Zodra een initiatiefnemer aan de slag wil, vraagt hij het college van burgemeester en wethouders om die beschikking. Pas na betaling aan de gemeente kan een initiatiefnemer gaan bouwen, tenzij in de beschikking iets anders is bepaald.
Het wetsvoorstel biedt echter ook de mogelijkheid voor kostenverhaal bij ‘organische gebiedsontwikkeling’, waarbij er nog onzekerheden zijn over het eindbeeld en de termijn waarbinnen de (bouw)activiteiten gerealiseerd worden (8) De keuze voor een van beide systemen is gekoppeld aan het objectieve criterium ‘tijdvak’.
Het kenmerkende onderscheid tussen het ‘klassieke’ – met tijdvak – en het nieuwe systeem – zonder tijdvak – zit met name in het vastleggen van het eindbeeld en het tempo van de ontwikkeling. Bij het systeem zonder tijdvak stelt het omgevingsplan wel bepaalde kaders voor de mogelijke ontwikkeling, maar het bepaalt niet wanneer deze ontwikkelingen dienen plaats te vinden. Indien voor een gebiedsontwikkeling nog geen concrete ideeën bestaan, dan zou de deze nieuwe mogelijkheid kunnen worden toegepast. Ik vraag mij of dit (zeker in het begin) veel zal gebeuren. Waarschijnlijker is dat gemeenten organisch ontwikkelen zullen faciliteren door middel van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
De Omgevingswet introduceert een publiekrechtelijke basis voor financiële bijdragen voor de ontwikkeling van een gebied. In het Omgevingsbesluit zijn categorieën ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving aangewezen, zoals de stikstofbalans of de realisatie van sociale woningbouw. Voor die categorieën kan in een omgevingsplan worden bepaald dat de initiatiefnemer van een activiteit een financiële bijdrage is verschuldigd (9.) Dan moet er wel een ‘functionele samenhang’ bestaan tussen de activiteit en beoogde ontwikkeling.
De financiële bijdrage wordt vastgesteld bij beschikking, tezamen met de kostenverhaalsbeschikking. Een dergelijke beschikking is niet aan de orde indien met de initiatiefnemer reeds een anterieure overeenkomst hierover is gesloten. De bijdrage mag niet hoger zijn dan de opbrengst van de grond minus het ‘gewone kostenverhaal’ en de inbrengwaarde van de grond (10).
De verschillen tussen de Omgevingswet en de Wet ruimtelijke ordening voor de anterieure fase zijn (zeer) beperkt. Voor partijen die graag op de oude vertrouwde voet verder gaan (en dat zijn er veel volgens mij) is dat goed nieuws. De publiekrechtelijke gemeentelijke gereedschapskist wordt door de Omgevingswet wel uitgebreid: een publiekrechtelijke kostenverhaalsregeling voor ‘organische gebiedsontwikkeling’ en een publiekrechtelijke regeling voor financiële bijdragen aan een gebiedsontwikkeling.
Van de eerste regeling kan sterk worden betwijfeld of deze vaak zal worden gebruikt, van de tweede regeling verwacht ik in ieder geval wel enige ‘schaduwwerking’ in de anterieure praktijk.
(1) Zie artikel 6.12 lid 1 en 2 Wet ruimtelijke ordening.
(2) Zie artikel 6.24 Wro lid 1 sub a Wet ruimtelijke ordening.
(3) Zie artikel 6.2.4 Besluit ruimtelijke ordening.
(4) PPT staat voor ‘profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid’, zie artikel 6.13 lid 6 Wet ruimtelijke ordening.
(5) Zie artikel 13.13 Omgevingswet.
(6) Zie artikel 13.12 Omgevingswet.
(7) Zie paragraaf 13.6.3 Omgevingswet.
(8) Zie artikel 13.15 Omgevingswet.
(9) Zie artikel 13.23 lid 1 Omgevingswet.
(10) Zie artikel 13.23 lid 3 sub a Omgevingswet, althans bij kostenverhaal met tijdvak. Bij kostenverhaal zonder tijdvak is het bedrag begrenst door de waardevermeerdering van de grond, zie artikel 13.23 lid 3 sub b Omgevingswet.
