Soms is een aanvraag om omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan. In principe is dan een vergunning nodig voor het afwijken van een bestemmingsplan. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kent de mogelijkheid om met een zogenoemde ‘kruimelvergunning’ af te wijken van het bestemmingsplan.
De kruimelregeling is opgenomen in artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Het voordeel van het toepassen van de kruimelregeling is de toepasselijkheid van de reguliere voorbereidingsprocedure. De reguliere voorbereidingsprocedure is minder ingrijpend in tegenstelling tot de procedure voor een herziening van het bestemmingsplan. De voordelen van het toepassen van de kruimelregeling houden daarnaast verband met:
de snelheid waarmee een kruimelvergunning kan worden verleend;
de hoogte van de leges;
het ontbreken van bepaalde onderzoeksverplichtingen.
Artikel 4 van bijlage II bij het Bor (hierna: artikel 4) kent een limitatieve opsomming van de situaties waarvoor een kruimelvergunning kan worden verleend. Elke situatie kent haar eigen voorwaarden. De kruimelvergunning kan uitkomst bieden voor de volgende categorieën van bouwplannen:
een bijbehorend bouwwerk;
een gebouw ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening;
een bouwwerk, geen gebouw zijnde;
dakterrassen, balkons, dakkapellen, dakopbouwen en andersoortige uitbreidingen;
antenne-installaties (tot een hoogte van 40 m);
installaties voor warmtekrachtkoppeling bij glastuinbouwbedrijven;
energie installaties door bewerken van uitwerpselen van dieren bij agrarische bedrijven;
het gebruik van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied;
het gebruik van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten;
het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning;
een restcategorie: ander gebruik van gronden of bouwwerken voor een max. termijn van 10 jaar.
In deze bloggenserie bespreken we elke kruimel afzonderlijk en de daarover ontwikkelde jurisprudentie. Te beginnen met het bijbehorende bouwwerk.
Een kruimelvergunning kan worden verleend voor een bijbehorend bouwwerk of de uitbreiding daarvan. Er moet worden voldaan aan twéé eisen op het moment dat een bijbehorend bouwwerk is gelegen buiten de bebouwde kom:
Het bouwwerk mag in dat geval niet hoger zijn dan 5 meter (tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf);
Het bouwwerk mag qua oppervlakte niet groter zijn dan 150m2.
Een bouwwerk kan in de volgende gevallen worden aangemerkt als bijbehorend:
Er is sprake van de uitbreiding van een hoofdgebouw;
Er is sprake van een functioneel met een op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, een daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
Een hoofdgebouw wordt gedefinieerd als een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel. Heeft een perceel bijvoorbeeld een woonbestemming dan is dit de woning en bij een kantoorbestemming is dit het kantoorpand. In het geval er meer gebouwen op een perceel aanwezig zijn, is het hoofdgebouw het gebouw die gelet op de bestemming het belangrijkst is.
De naam van de kruimelregeling doet vermoeden dat de toepasbaarheid alleen aan de orde is wanneer sprake is van een klein bouwplan. Dat is niet het geval. Het is in veel gevallen mogelijk om gebruik te maken van de kruimelregeling voor een bijbehorend bouwwerk. De Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (hierna: Afdeling) heeft in een uitspraak bevestigd dat de kruimelregeling soelaas bood bij de oprichting van een gebouw van circa 55 m bij 25 m, ten behoeve van het vestigen van een basisschool.
Een voorbeeld van een project waar ALEX advocaten bij betrokken is geweest, dat mogelijk gemaakt is met artikel 4 lid 1, was de transformatie van een kantoorgebouw in Den Haag naar een woongebouw met uitbreiding in de hoogte (penthouseverdieping).
De afgelopen jaren is veelvuldig geprocedeerd over de kruimelvergunningen voor bijbehorende bouwwerken. Inmiddels moet rekening worden gehouden met de volgende vuistregels:
De toepassing van de kruimelregeling is niet beperkt tot planologisch ondergeschikte gevallen (ABRvS 25-04-2018, ECLI:NL:RVS:2018:1305);
De toepassing van de kruimelregeling is niet beperkt tot één bijbehorend bouwwerk per perceel of aanvraag omgevingsvergunning (ABRvS 26-10-2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1640);
De toepassing van de kruimelregeling is in principe niet beperkt tot de uitbreiding van een bestaand (al gebouwd) hoofdgebouw; (ABRvS 09-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953);
De toepassing van de kruimelregeling is ook geschikt voor afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het overschrijden van een bouwvlak en/of bouwhoogte (ABRvS 9-10-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953);
De uitbreiding van het hoofdgebouw hoeft niet functioneel en bouwkundig te worden onderscheiden van de rest van het gebouw (26-10-2011, ECLI:NL:2011:BU1640);
Het oorspronkelijk hoofdgebouw is het gebouw dat ten tijde van het afronden van de bouwwerkzaamheden, overeenkomstig de voor het hoofdgebouw verleende oorspronkelijke vergunning, is opgeleverd. Bepalend is daarom niet de situatie zoals die in de loop der jaren is vergund (ABRvS 17-6-2015, ECLI:NL:RVS:2015:1897);
De verschillende onderdelen van de kruimelregeling kunnen in principe in één kruimelvergunning worden vergund (ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744);
Bij een gecombineerde toepassing van de 1e kruimel (bijbehorend bouwwerk) en de 9e kruimel (het gebruik van bestaande bouwwerken) in één vergunning bestaat er geen verplichte rangorde bij de toetsing van de toepasselijkheid van de onderdelen, alhoewel sommige bloggers dat wel afleiden uit ABRvS 21-03-2018 ECLI:NL:RVS:2018:963);
Een bijbehorend bouwwerk moet worden gerealiseerd bij een op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw (artikel 1 lid 1 Bor en Stb 2010, 143, p. 1321133);
Het begrip perceel wordt bepaald aan de hand van de feitelijke actuele situatie (ABRvS 22-04-2015, ECLI:NL:RVS:2015:1274);
De 150 m2 eis is alleen van toepassing op het bijbehorende bouwwerk waarop de vergunning(aanvraag) betrekking heeft. Het totale oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken op een perceel doet niet terzake (ABRvS 08-02-2017, ECLI:NL:RVS:2017:330);
Voor de toepassing van de kruimelregeling is de uitleg van het begrip bijbehorend bouwwerk uit de begripsomschrijving in artikel 1 lid 1 van bijlage II van het Bor doorslaggevend en niet de definitie uit het bestemmingsplan (ABRvS 31-05-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1418).
