Als een bouw- of gebruiksactiviteit (artikel 2.1 lid 1 sub a en c Wabo) niet past binnen de kaders van het bestemmingsplan, dan biedt artikel 2.12 lid 1 onder a sub 2 Wabo in combinatie met artikel 4 lid 1 bijlage II Bor de mogelijkheid om ontheffing daarvan te verlenen. Dit type vergunning wordt een kruimelvergunning genoemd. In deze blog leg ik de toepassing van artikel 4 lid 1 bijlage II Bor uit aan de hand van een casus waarbij een bouwplan voor een hotel buiten het bouwvlak valt en hoger is dan is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Ook is er sprake van een beoogde ondergrondse bouwlaag voor parkeren, terwijl daarvoor geen regels in het bestemmingsplan staan. In deze casus blijft het bouwplan wel binnen het bestemmingsvlak met de bestemming “horeca”.
Alhoewel het woord ‘kruimel’ doet vermoeden dat het hier gaat om ‘kleine’ afwijkingen, is dat in de praktijk niet het geval. In de praktijk worden er grote afwijkingen op deze grondslag verleend. Het verlenen van een ontheffing is een besluit dat moet worden gemotiveerd. Afhankelijk van de mate waarin wordt afgeweken, is een meer of minder uitgebreide motivatie noodzakelijk.
Artikel 4 aanhef en lid 1 Bijlage II Bor luiden voor zover hier van belang als volgt:
Voor de verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 c van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12 lid 1 onder a sub 2 Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, komen in aanmerking:
een bijbehorend bouwwerk of de uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen […].
Voor de toetsing van het bouwplan is het relevant of het gebouw binnen of buiten de bebouwde kom valt. Wanneer is daarvan sprake? Vergelijk de vaste jurisprudentie van de Afdeling (1) hierover:
[…] de vraag of een perceel in de bebouwde kom is gelegen [is] van feitelijke aard. Niet de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft is bepalend, maar de aard van de omgeving. Daarbij is in het bijzonder van belang of sprake is van een concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.
Uitgangspunt voor mijn casus is dat het bestaande hotel geheel wordt gesloopt en er een nieuw gebouw wordt opgericht. Dat is geen bezwaar voor de toepassing van lid 1. Vergelijk de volgende uitspraak van de Afdeling d.d. 9 november 2016 die betrekking heeft op een woontoren die het bouwvlak overschrijdt:
8. Volgens [appellant] heeft het college ten onrechte met toepassing van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a onder 2° van de Wabo omgevingsvergunning verleend, nu artikel 4 aanhef en onder 1 van Bijlage II bij het Bor daarvoor wat betreft de woontoren geen grondslag kent. Zij wijst erop dat het gaat om één nieuw te bouwen hoofdgebouw. Naar haar stelling vormen de delen van de woontoren, die het college heeft aangemerkt als hoofdgebouw en bijbehorend bouwwerk, één gebouw en kunnen die delen niet afzonderlijk functioneren. Voorts betoogt [appellant] dat het college ten onrechte niet de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. [appellant]acht het onjuist dat het college in het besluit niet is ingegaan op deze grond.
8.1. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het deel van de woontoren dat niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan is aan te merken als uitbreiding van een hoofdgebouw, die valt onder de in artikel 1 onder 1 van Bijlage II opgenomen definitie van het begrip bijbehorend bouwwerk. Artikel 4 aanhef en onder 1 van Bijlage II bevat niet de beperking dat het moet gaan om een uitbreiding van een reeds bestaand gebouw. In deze zin heeft de Afdeling eerder overwogen in onder meer de uitspraak van 18 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2808. Het is derhalve mogelijk om met het oog op de gedeelten van de woontoren die in strijd zijn met het bestemmingsplan, voor het bouwplan een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a onder 2° van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4 aanhef en onder 1 van Bijlage II.
Uit de hiervoor aangehaalde uitspraak volgt ook dat het mogelijk is om zowel in het verticale als in het horizontale vlak tegelijkertijd artikel 4 lid 1 toe te passen.
Omdat de afwijking t.o.v. het geldende bestemmingsplan niet zo groot is, kan de motivering mijns inziens beperkt blijven tot een toelichting op de aanvraag waarin wordt benoemd om welke reden afwijking van het bestemmingsplan gewenst is. Denk er aan dat bij de motivering ook aandacht moet worden besteed aan andere zaken, zoals flora en fauna (vooral bij sloop van een bestaand pand en bouwen op onbebouwde grond is dit belangrijk). Denk er ook aan dat je niet mag bouwen op verontreinigde grond. Ook is een stikstofberekening van belang.
Het bestemmingsplan bevat in mijn casus geen regels voor ondergronds bouwen. Wel is op grond van het bestemmingsplan het toegestaan om de bij de horecabestemming behorende voorzieningen zoals laad- en losruimte, parkeervoorzieningen en dergelijke aan te leggen. Gebruiken van gronden ten behoeve van een parkeervoorziening is dus in beginsel toegestaan.
Het is vaste jurisprudentie dat als het bestemmingsplan niets regelt over ondergronds bouwen, dat het dan is toegestaan. Wel moet daarbij rekening gehouden met bijvoorbeeld de situering van het bouwvlak. Hiervoor is toegelicht dat voor de situering van het bouwplan van het bestemmingsplan kan worden afgeweken met toepassing van artikel 4 lid 1 bijlage II Bor. Diezelfde grondslag kan worden benut voor de parkeervoorziening.
Ook hier moet het besluit weer worden gemotiveerd. Niet valt in te zien waarom aan een dergelijke aanvraag tot toepassing van artikel 4 lid 1 geen medewerking zou worden verleend. Het realiseren van een ondergrondse parkeervoorziening heeft in het algemeen een hoge meerwaarde voor de leefkwaliteit van het gebied rondom een gebouw. Het is een voorziening passend bij een hotel, dus in overeenstemming met de geldende bestemming.
Met een reguliere omgevingsvergunning inclusief toepassing van de kruimelregeling, kan het bouwplan voor het hotel worden geoptimaliseerd in de ruimtelijke omgeving.
Bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2015:450
