Hoe zit het ook alweer met het betalen van leges bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit? Kort samengevat bepalen de meeste legesverordeningen – die op hun beurt vaak zijn gebaseerd op de VNG-modelverordening – dat bij het in behandeling nemen van een aanvraag leges betaald moet worden. Dit noemen we het belastbare feit. Dat vervolgens de vergunning niet wordt verleend, maakt voor het belastbare feit – en dus de uiteindelijke aanslag – in beginsel niet uit; er is tenslotte een aanvraag in behandeling genomen. De meeste legesverordeningen regelen echter wel dat de aanvrager recht heeft op een vermindering c.q. teruggaaf wanneer hij de aanvraag gedurende de procedure van het in behandeling nemen van de aanvraag intrekt, of wanneer de aanvraag wordt geweigerd.
De hoogte van de leges hangt af van de inhoud van de legesverordening van de betreffende gemeente. Het kan per gemeente behoorlijk verschillen welk bedrag aan leges betaald moet worden. Dat deze verschillen bestaan is in de wettelijke systematiek ook goed te begrijpen en te rechtvaardigen. De wet bepaalt namelijk dat kort gezegd op het totale niveau van de legesverordening – dus voor alle diensten en producten die daarin genoemd worden – de geraamde baten de geraamde kosten niet mogen overschrijden (artikel 229b Gemeentewet). Dit is het zogenaamde beginsel van de opbrengstlimiet en geldt voor iedere legesverordening. Daarmee is dus niet gezegd dat bij een individuele legesaanslag door een gemeente geen “winst” mag worden gemaakt; het gaat om het totale niveau van de verordening. Een gemeenteraad kan hierin, bij het opstellen van de legesverordening, verschillende keuzes maken. Bovendien ontstaan er verschillen in de tarieven doordat de ene gemeente meer kosten maakt bij de uitvoering dan de andere. Kortom, de onderlinge verschillen in hoogten van leges is in de systematiek van de wet eigenlijk logisch.
Het voorgaande betekent ook dat een gemeente in beginsel vrij is in de wijze waarop de hoogte van de leges voor een aanvraag wordt berekend. Vaak is in legesverordeningen vastgelegd dat een bepaald percentage aan leges wordt geheven over de bouwkosten van de aanvraag; let dus op wat je aanvraagt en wat mogelijk vergunningvrij kan worden gerealiseerd en daarmee buiten de voor de leges relevante bouwkosten kunnen worden gehouden. Bouwkosten worden meestal gedefinieerd als de aannemingssom exclusief omzetbelasting, onder verwijzing naar de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken. Als er nog geen aanneemsom bekend is, worden de bouwkosten geraamd door de heffingsambtenaar via normblad NEN 2631. In andere gevallen worden de bouwkosten berekend aan de hand van zogenaamde standaard lijsten met verschillende categorieën bouwwerken met een vast bedrag per m² of m³. Dat dit bedrag niet overeenstemt met de daadwerkelijke bouwkosten is op zichzelf geen reden voor de conclusie dat de legesaanslag niet deugt. De wetgever heeft immers aan gemeenten de bevoegdheid heeft gegeven om, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf (artikel 219 Gemeentewet) en met inachtneming van de in de wet opgenomen beperkingen zelf de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven te kiezen voor de gemeentelijke belastingen en rechten (zie bijvoorbeeld het arrest van de HR van 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1174). Het staat een gemeente daarmee in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de plaatselijke praktijk van de belastingheffing. Voor de heffing van leges mag een gemeente het tarief afhankelijk maken van de bouwsom, maar ook een andere wijze van bepaling van het tarief is toegestaan.
Het vaststellen van genormeerde bouwkosten op een bedrag dat aanzienlijk hoger ligt dan de werkelijke bouwkosten, betekent kortom op zichzelf nog niet dat de rechter moet ingrijpen (zie ook HR 10 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:689). Van dit laatste kan alleen sprake zijn als de gehanteerde methode zou leiden tot een (i) onredelijke dan wel (ii) willekeurige belastingheffing. Als de standaard lijsten met verschillende categorieën bouwwerken met een vast bedrag per m² of m³ zijn gebaseerd op onderbouwde praktijkervaringen is het lastig te betogen dat de berekeningsmethode onredelijk is. Als de standaard lijsten ook bij andere aanvragen worden toegepast is de toepassing evenmin willekeurig.
In het licht van het voorgaande is het ook niet verassend dat bouwkosten in sommige gemeenten worden berekend mét BTW en in andere gemeenten zónder BTW. Dat is kortom, zolang de legesverordening dit bepaalt, in beginsel toelaatbaar (zie ook HR 24 februari 2006, ECLI:NL:HR:2006: AS4911)
Een interessante vraag is of bij een van rechtswege verleende vergunning een legesaanslag kan worden opgelegd, omdat sprake is van het in behandeling nemen van een aanvraag. Rechtbank Noord-Holland (uitspraak van 5 oktober 2018 met kenmerk HAA 17/5732) oordeelde van niet. Het ging in deze zaak om een Mongoolse steppentent, een zogenaamde yurt, op Texel waartegen het college van burgemeester en wethouders handhavend tegen hadden opgetreden. Volgens het college was de yurt geplaatst zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Tegen dit handhavingsbesluit ging de betrokkene in bezwaar. In het bezwaarschrift tegen het handhavingsbesluit werd óók verzocht om de yurt alsnog te vergunnen. Omdat het college niet besloot op deze aanvraag, ontstond een vergunning van rechtswege (althans totdat de Afdeling in haar uitspraak van 20 maart 2019, (ECLI:NL:2019:RVS:2019:829 daarover anders besloot, zie ook hierna). De vraag die speelde was of de gemeente daarvoor een rekening kon sturen. De gemeente vond van wel, maar de rechtbank was het daar niet mee eens. De rechtbank overwoog, mijns inziens: terecht, dat de enkele omstandigheid dat een vergunning van rechtswege is verleend op zichzelf onvoldoende is voor de conclusie dat het belastbare feit, het in behandeling nemen van de aanvraag, zich reeds daarom niet heeft voorgedaan. Het is volgens de rechtbank namelijk mogelijk dat de aanvraag in behandeling is genomen en dat de beslissing daarop in een later stadium om wat voor reden dan ook is uitgebleven. In deze zaak oordeelde de rechtbank echter dat géén aanvraag in behandeling is genomen, omdat het college aan de betrokkene had medegedeeld dat zij niet tegemoet komen aan het verzoek van eisers de van rechtswege verleende vergunning als zodanig te publiceren, omdat niet zou zijn gevraagd om de voor het oprichten van de yurt noodzakelijke omgevingsvergunning. De uiteindelijke publicatie van de rechtswege verleende vergunning, nadat het college daartoe was gedwongen door een uitspraak van de rechtbank van 5 oktober 2017 (ECLI:NL:RBNHO:2017:8088), kwalificeert volgens de rechtbank niet als het in behandeling nemen van een aanvraag.
Tegen deze rechtbankuitspraak is hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2020:1532). We weten helaas niet of het gerechtshof het eens is met bovengenoemd oordeel van de rechtbank; tussen de periode van de rechtbankuitspraak over de leges en het arrest van het hof is namelijk door de al eerder genoemde Afdelingsuitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:829) over het handhavingsbesluit komen vast te staan dat – anders dan de rechtbank op 5 oktober 2017 (ECLI:NL:RBNHO:2017:8088) in die kwestie oordeelde – géén sprake was van een van rechtswege verleende vergunning, omdat geen sprake was van een aanvraag om een vergunning in het bezwaarschrift. Daarom kwam het hof ook niet toe aan de beantwoording van de vraag of bij een rechtswege verleende vergunning leges kunnen worden geheven. Op dit punt moeten we het dus doen met de overwegingen van de rechtbank, die ik op zichzelf goed kan volgen.
Per 1 januari 2022 treedt de Omgevingswet in werking. Hoewel het stelsel in de basis niet verandert krijgen gemeenten door de Omgevingswet meer vrijheid om te bepalen wat vergunningplichtig is en wat niet, ontstaan er nieuwe activiteiten waarover leges geheven kunnen worden (bijvoorbeeld milieuleges) en kunnen gemeentelijke kosten hoger of juist lager worden, hetgeen weer van rechtstreekse invloed is voor de kostenonderbouwing van de legesverordening en het beginsel van de opbrengstlimiet. Dit heeft in ieder geval tot gevolg dat de model legesverordeningen zoals we die kennen vanuit de VNG minder goed bruikbaar en lastiger goed in te regelen zijn. Kortom, eenvoudiger zal de situatie rondom het heffen van leges er voor gemeenten niet op worden. Zie hierover meer uitgebreid het VNG discussiedocument van april van dit jaar.
