De meeste gemeenten hebben in de laatste weken van 2023 de nieuwe legesverordening Omgevingswet 2024 gepubliceerd. Wat direct opvalt zijn de verschillende rekenmodellen en bijkomende kosten waardoor een vergelijking lastig te maken is. Toch heb ik een poging gedaan om een vergelijking te maken wat de kosten van een gemiddelde nieuwbouw woning wordt voor de wettelijke toestemmingen om te mogen bouwen. Hiervoor heb ik een overzicht gemaakt van alle legesverordeningen die op 22 december 2023 gepubliceerd zijn. Dat waren er totaal 50.
De kosten van een kwaliteitsborger zijn ingeschat op basis van berichten uit de media. De conclusie is dat de kosten onder de Omgevingswet naar inschatting gemiddeld bijna verdubbelen ten opzichte van de Wabo omgevingsvergunning bouwen 2023.
Doordat de meeste gemeenten een percentage over de bouwkosten gaan rekenen bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit bouwen, worden verbouwingen die in strijd zijn met het omgevingsplan ook fors duurder. Dit zijn de gevallen die eerder onder artikel 3 bijlage II Bor vielen maar in strijd waren met het bestemmingsplan (1). Dit is wel afhankelijk hoe het verwoord is in de legesverordening, waar veel varianten op gemaakt zijn. Bijna geen enkele gemeente neemt op dit punt de modelverordening van de VNG over.
Met de Omgevingswet wordt de huidige bouwvergunning opgesplitst in een bouwactiviteit en een omgevingsplanactiviteit bouwen. De bouwactiviteit heeft betrekking op een bouwactiviteit als bedoeld in paragraaf 2.3.2 van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Dit is het technische deel dat ook kan vallen onder de Wkb.
De omgevingsplanactiviteit heeft betrekking op een omgevingsplanactiviteit, als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Dit is het ruimtelijke deel dat getoetst wordt aan het omgevingsplan.
Wanneer niet voldaan wordt aan het omgevingsplan inclusief de binnenplanse afwijkingregels kan bij wenselijkheid deze activiteit vergund worden met een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa). Voor een buitenplanse omgevingsactiviteit worden veelal extra kosten in rekening gebracht.
De bouwactiviteit, de omgevingsplanactiviteit bouwen en de buitenplanse omgevingsplanactiviteit zijn niet opgesteld in eenvoudig Nederlands taalgebruik taalniveau B1. Onder de Wabo is de éénvoudige geliefde benaming “bouwvergunning” al een stuk complexer gemaakt: omgevingsvergunning met de activiteit bouwen en eventueel handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening.
De termen afwijkactiviteit of afwijkvergunning mogen niet meer gebruikt worden omdat gemeenten zelf plichten in de omgevingsvergunningen kunnen opnemen. De enige twee termen die nu gebruikt mogen worden zijn de binnenplanse omgevingsplanactiviteit en de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De Omgevingswet doet daar dus nog een schepje bovenop, waarbij ik de gehele Wkb-terminologie nog buiten beschouwing laat.
Ik heb respect voor de vergunningverleners, handhavers en loketmedewerkers die dit moeten gaan uitleggen en nog meer respect voor de aannemer/architect/zelfbouwer die het allemaal maar moeten begrijpen. Ondanks de ombudslezing: mijn onbegrijpelijke overheid.
Het is blijkbaar zo verwarrend dat niet elke gemeente er in geslaagd is om de legesverordening aan deze systematiek aan te passen. Er zijn legesverordening gepubliceerd zonder de bouwactiviteit of zonder de omgevingsplanactiviteit bouwen of zonder extra kleine en grote bopa kosten. Dat lijkt mij niet de bedoeling om kostendekkend te kunnen werken.
Van bovengenoemde drie producten wordt een legeskostenvergelijking gemaakt voor de bouw van een gemiddelde nieuwbouwwoning met een bouwkosten som van 170.000 euro (2) Dit komt overeen met het onderzoek van Vereniging Eigen Huis naar bouwleges in 2023 onder de Wabo.
De legesverordeningen gaan uit van de bouwkosten exclusief btw, grondkosten en afwerking. Feitelijk de ruwe bouwkosten om de woning te laten voldoen aan het Bouwbesluit/Besluit bouwwerken leefomgeving, en niets meer. Vandaar dat dit een relatief laag bedrag is. Bovendien houden gemeenten dit bedrag doelbewust relatief laag middels éénheidsprijzen per kubieke meter, om te voorkomen dat er teveel discussie en bezwaren ontstaan over wat de werkelijke bouwkosten zijn.
De leges over een bouwtechnische activiteit zijn bij nagenoeg alle gemeenten een percentage over de bouwkosten. Het gemiddelde bedrag is 2.396 euro. Daar zit grote variatie in: het minimum is 316 euro, het maximum 6.757 euro. In loop van volgend jaar zal dit bedrag waarschijnlijk vergeleken worden met de kosten die een kwaliteitsborger in rekening brengt.
In een artikel van Cobouw wordt de verwachting gedeeld dat een keuring door een kwaliteitsborger voor een nieuwbouwwoning tussen de 5.800 en 8.000 euro zal kosten. De kwaliteitsborgers gaan echter uit van een gemiddelde bouwkostensom van 250.000 euro. Op basis van de legesverordening zal een gemeente op aanzienlijke lagere bouwkosten uitkomen van een gemiddelde woning, waardoor een onjuiste vergelijking ontstaat.
Ondanks dat een eerlijke vergelijking scheef gaat zal het kostenaspect een gevoelig onderwerp blijven. De technische beoordeling zal gemiddeld genomen bij gemeenten toch wel fors goedkoper worden dan bij een kwaliteitsborger. Mogelijk worden de bouwkundige faalkosten lager. Maar gaat dit naar de consument door een korting te geven op de aanneemsom of naar de aannemer?
De omgevingsplanactiviteit bouwen wordt getoetst aan de beoordelingsregels van het omgevingsplan. De modelverordening leges van de VNG gaat uit van een vast bedrag en niet van een percentage van de bouwkosten. Dit omdat de bouwkosten in dit stadium vaak nog niet bekend zijn, aldus de VNG. De bouwkosten zijn inmiddels in artikel 22.35 bruidsschat omgevingsplan echter als indieningsvereisten opgenomen.
Slechts vier van de vijftig onderzochte legesverordeningen volgen de modelverordening van de VNG op. Dit door een vast bedrag op te nemen, variërend tussen de 287 en 733 euro. De overige 46 gemeenten heffen een percentage over de bouwkosten, wat bij een bouwkosten som van 170.000 euro neerkomt op leges tussen de 2.040 en 5.647 euro.
Het gemiddelde bedrag van alle vijftig legesverordeningen bedraagt 3.183 euro. Dat is aanzienlijk hoger dan de technische bouwactiviteit, wat opvallend is. Wat ik buiten beschouwing gelaten heb zijn de eventuele bijkomende kosten. Zoals het beoordelen van een bodemonderzoek, geluidsonderzoek, archeologie, ruimtelijke commissie, enzovoorts. De meeste gemeenten rekenen hier toeslagen voor. Het gemiddelde bedrag van 3.183 euro kan daardoor nog aanzienlijk oplopen.
Voldoet een bouwplan niet aan de beoordelingsregels van het omgevingsplan, dan kan toch een omgevingsvergunning worden verleend buiten het omgevingsplan om: de Bopa. De rijkwijdte daarvan is groot: de bopa kan bijvoorbeeld betrekking hebben op een schutting die tien centimeter te hoog is, of op een appartementencomplex van tachtig appartementen waarvan het omgevingsplan dit gebouw niet toestaat.
Het beoordelen van het appartementencomplex met een EFTAL (evenwichtige toedeling van functies aan locaties) zal heel wat meer ambtelijke uren kosten dan bij de schutting. Alle bopa’s onder één legesnoemer brengen is om die reden niet rechtvaardig. Vrijwel alle legesverordening maken daarom onderscheid tussen een kleine en grote bopa. Voor de kleine bopa wordt naar een bijlage verwezen met daarin welke bouwplannen dat zijn. De meeste gemeenten hebben in die bijlage de voormalige kruimelgevallen opgenomen.
Er zijn een aantal gemeenten die dat niet doen. Deze hebben een vast bedrag opgenomen tot ruim 9.000 euro. Hoe gaat de vergunningverlener dit straks uitleggen voor bijvoorbeeld een tuinhuisje wat net verkeerd staat, vraag ik mij af. Tevens natuurlijk of dit de rechtmatigheidstoets van de legesverordening wel kan doorstaan. De bedragen zal je moeten kunnen onderbouwen.
De algemene behandelingstermijn voor een bopa is acht weken. Gemeenten werken bij grote bopa’s daarom het liefst met een vooroverleg om in dat vooroverleg de belangrijkste zaken te beoordelen. In een legesverordening wordt dit vooroverleg zelfs afgedwongen door in de verordening op te nemen dat de kosten van een bopa 50.000 euro zijn wanneer er geen vooroverleg is geweest. Ook dit kan naar mijn mening niet de rechtmatigheidstoets doorstaan.
Omdat een bopa erg omvangrijk en groot kan zijn, ben je in bepaalde gevallen verplicht om de kosten via afdeling 13.6 van de Omgevingswet te verhalen. Wanneer dit het geval is, mag je over het bouwplan geen leges heffen via de legesverordening. Zie artikel 4 van de (model)legesverordening. De bopa’s in de legesverordening hebben dus voornamelijk betrekking op bouwplannen wanneer afgezien kan worden van het kosten verhaal, artikel 8.14 Omgevingsbesluit.
Om een vergelijking te maken met het afgelopen jaar heb ik de legeskosten van de twee verschillende Omgevingswetvergunningen bij elkaar opgeteld en dat vergeleken met de oude Wabo omgevingsvergunning bouwen. Gemiddeld stijgen de gemeentelijke kosten met 6,3 procent. Afgezet tegen de hoge inflatie, arbeidsschaarste en toenemende complexiteit is dat beperkt. Per gemeente zijn de verschillen wel extreem. Ook kunnen de kosten van bopa’s voor kleine bouwwerken extreme vormen aannemen. Waarschijnlijk volgen hierop in loop van het jaar nog wat correcties en aanpassingen.
Gaat de kwaliteitsborger de technische vergunning doen, dan zullen de gemiddelde kosten (ruimtelijke omgevingsvergunning + kwaliteitsborger) met 95 procent stijgen. Er van uitgegaan dat de kwaliteitsborger gemiddeld 6.800 euro gaat rekenen, op basis van het artikel van Cobouw.
(1) Zie toelichting op artikel 22.27 van de bruidsschat: Artikel 22.27 Uitzondering op vergunningplicht artikel 22.26 – omgevingsplan onverminderd van toepassing
In dit artikel zijn de bouwwerken aangewezen waarvoor de vergunningplicht, bedoeld in artikel 22.26, niet van toepassing is. Met deze categorie van bouwwerken wordt artikel 3 van bijlage II bij het voormalige Besluit omgevingsrecht, met enkele ondergeschikte aanpassingen en een aanvulling van erf- en perceelafscheiding (hoger dan een meter maar niet hoger dan twee meter), voortgezet.
Zoals ook in afdeling 3.2 van het algemeen deel van de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet toegelicht, geldt voor deze bouwwerken weliswaar niet de vergunningplicht uit artikel 22.26, maar de overige regels uit het omgevingsplan blijven onverminderd van kracht. Dat betekent dat een bouwwerk onverminderd aan de materiële regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van het bouwwerk moet voldoen.
Onderdeel van die regels kan ook een bepaling zijn dat daarvan bij omgevingsvergunning van kan worden afgeweken. Deze binnenplanse vergunningplichten kunnen bijvoorbeeld op grond van artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de voormalige Wet ruimtelijke ordening, in een van het tijdelijk deel uitmakend bestemmingsplan zijn opgenomen. Ook deze binnenplanse vergunningplichten blijven onverminderd van kracht, met als gevolg dat er toch een binnenplanse vergunning nodig kan zijn voor de betrokken bouwwerken.
Als zo’n binnenplanse vergunning niet kan worden verleend of als het bouwwerk of het voorgenomen gebruik daarvan, niet voldoet aan andere in het omgevingsplan gestelde materiële regels, is sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In dat geval is er voor het bouwwerk een buitenplanse vergunning nodig op grond artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.
Net als bij de werking van artikel 3 van bijlage II bij het voormalige Besluit omgevingsrecht, zijn de betrokken bouwwerken dus alleen maar vergunningvrij als aan alle overige regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken uit dit omgevingsplan wordt voldaan. Als op grond van die andere regels een vergunning nodig is, of als het bouwwerk of het voorgenomen gebruik in strijd is met andere regels uit dit omgevingsplan, moet toch een vergunning worden aangevraagd.
(2)
Bekijk hier het legesoverzicht in PDF.
Het overzicht is zorgvuldig samengesteld. Toch, vanwege de complexiteit, kunnen er fouten instaan. Het overzicht is alleen bedoeld ter ondersteuning van deze blog om het algemene leges beeld te onderzoeken.
