Lessen voor de beleidsmaker: verwarmen met een biomassa-installatie

De gemeente Oldambt heeft in 2018 een aanbesteding gehouden om de zwembaden van Winschoten en Finsterwolde te laten verwarmen door het verbranden van biomassa. Dit was een mooi initiatief om de C02-uitstoot te verminderen.

Volgens de winnaar van de aanbesteding veroorzaken de biomassaverbrandingsketels nauwelijks stank of fijnstof (1). Bewoners die in de buurt wonen van de installatie in Winschoten denken daar anders over en weten hun weg te vinden naar de regionale publieke omroep, RTV Noord.

De omroep legt uit: “Die installatie staat op een parkeerplaats middenin een woonwijk. Omwonenden krijgen direct na de ingebruikname gezondheidsklachten en in de wijk hangt continu de geur van een vuurkorf. Ook ligt op de kozijnen bijna dagelijks een laag roet.” (2). Op een filmpje van Hart van Nederland is te zien hoe zwarte rook uit deze installatie komt (3).

In Ede zijn in 2013, 2017 en 2019 drie biomassacentrales gebouwd om gebouwen duurzaam te verwarmen (4). In 2017 heeft de toezichthouder (Omgevingsdienst De Vallei) overtredingen geconstateerd en heeft handhavend opgetreden (5). In 2018, 2019 en 2021 zijn weer metingen gedaan aan de biomassa-installaties. Toen werd voldaan aan de uitstootnormen (6). In februari 2024 ging het weer mis in Ede. De toezichthouder stelde toen vast dat er teveel stof en ammoniak werd uitgesloten door een biomassa-installatie in Ede (7).

De gemeente Oldambt heeft gekozen om het contract met de leverancier van de biomassa-installatie te ontbinden vanwege teveel schadelijke uitstoot. Die ontbinding van het contract is terecht volgens de rechtbank Noord-Nederland (8). Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft dat recent bevestigd. Het niet voldoen aan de emissie-eisen is een ernstige tekortkoming in de nakoming van de overeenkomst, volgens het Hof. Die eisen zijn er namelijk ook voor de bescherming van de gezondheid van de burgers. Bovendien lag de gemeente volgens het Hof al onder vuur van omwonenden, die wilden dat de gemeente zou handhaven (9). In Ede is handhavend opgetreden en zorgde handhaving voor het (tijdelijk) voldoen aan de emissienormen. De zorgen over de gezondheid bleven in Ede toch bestaan. In 2024 greep de gemeente na een nieuwe overschrijding van de normen in door het continu meten van de uitstoot door het warmtebedrijf als voorwaarde te stellen. Welke lessen kunnen uit deze twee casussen getrokken worden?

Biomassa en het toen al bekende risico op fijnstof

In 2013 is een Energieakkoord voor duurzame groei gesloten tussen onder meer werkgevers, vakbonden en milieuorganisaties. In het Energieakkoord wordt gepleit voor de opschaling van het gebruik van bijvoorbeeld biomassa (10). De aanleg van biomassacentrales in de gemeenten Oldambt en Ede paste dus binnen het toenmalige milieubeleid.

Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) gaf in 2010 al aan dat biomassa-installaties in toenemende mate problemen voor de lokale luchtkwaliteit veroorzaken (11). Uit onderzoeken uit 2016 die kennisinstituut TNO aanhaalt, blijkt dat filters 95 procent of meer van het fijnstof kunnen verwijderen (12).

De gemeente Oldambt heeft gekozen voor het Best Value Principe om de opdracht aan te besteden. Dit betekent volgens de gemeente dat de opdrachtnemer de expert is (13). Bij deze aanpak ligt dus een grote verantwoordelijkheid bij de opdrachtnemer.

De gemeente Oldambt heeft in 2019 na de klachten van omwonende metingen laten verrichten door het bedrijf CSC. Dat bedrijf constateerde onder andere een te hoge uitstoot van stof. Daarom werd geadviseerd extra ontstoffingsmaatregelen te nemen in Winschoten, zoals het plaatsen van een filter (14).

Voor de aanbesteding had de gemeente Oldambt op grond van de informatie van het RIVM en expertonderzoeken kunnen weten dat verbranding van biomassa mogelijk voor een negatief effect op de luchtkwaliteit in de omgeving van de installatie kon zorgen. Uit de aanbestedingsstukken blijkt niet dat er expliciete eisen zijn gesteld aan de emissie van schadelijke stoffen, aanvullend op de wettelijke eisen (15).

In Ede werd in 2017 ook een te hoge uitstoot vastgesteld. Dit werd opgelost door onder andere het plaatsen van een nieuw filter (16). Daarna ging het een tijdje goed. In 2018, 2019 en 2021 werd voldaan aan de normen (17). In 2024 ging het weer mis. De emissie-eis voor ammoniak is 10 mg/m3. De GGD meldt dat die limiet tot een factor 40 is overschreden (gemiddeld 242 mg/m3 en maximaal 409 mg/m3) (18). Zo’n hoge emissie kan volgens de GGD gezondheidseffecten hebben. Een instellingsfout van een biomassacentrale bleek de oorzaak (19).

Beide casussen maken naar onze mening duidelijk dat inhoudelijke expertise bij de overheid belangrijk is om beleid op een technisch en complex onderwerp tot een succes te maken. Zo had de gemeente Oldambt in dit geval extra eisen kunnen stellen in het kader van de aanbesteding om de risico’s op verslechtering van de luchtkwaliteit te verkleinen (20).

De gemeente Ede heeft in 2024 bepaald dat de biomassa-exploitant zelf de uitstoot moet gaan meten (21). Een goede maatregel wat ons betreft die ook eerder getroffen had kunnen worden. Bijvoorbeeld na de overtredingen in 2017, omdat de risico’s van biomassa-installaties ook toen al bekend waren en zich ook voordeden in Ede. Daarnaast werd het maatschappelijk draagvlak voor biomassa in Ede ook minder.

Betrekken omwonenden

Omwonenden in Winschoten hebben geklaagd over de communicatie van de gemeente over de komst van de biomassa-installatie (21). De Nationale ombudsman heeft naar aanleiding van een specifieke klacht onderzoek gedaan en concludeerde dat de gemeente Oldambt deze omwonende niet voldoende heeft geïnformeerd over de plannen om een biomassa-installatie in de buurt van zijn woning te plaatsen (23).

In 2020 staat in het Algemeen Dagblad een artikel dat het protest tegen biomassa in Ede aanzwelt. Bewoners zien zwarte rook uit de centrale komen. En de krant krijgt van het bedrijf ondanks herhaalde verzoeken geen inzage in het laatste uitstootrapport (24). In 2020 gaf de gemeente aan dat het continu meten van de uitstoot juridisch niet afgedwongen kan worden (25). Na een nieuw incident in 2024 met een forse overschrijding van de limieten, scherpt de gemeente de samenwerkingsovereenkomst met het warmtebedrijf aan en wordt continu meten van de uitstoot toch als voorwaarde gesteld (26). Positief is dat de gemeente op advies van de GGD de inwoners actief informeert over deze forse overschrijding en de gezondheidsrisico’s.

Het voormalige bedrijfschap voor Bos en Natuur adviseerde in een praktijkadvies uit 2013 voor gemeenten al om draagvlak voor de aanleg van een biomassa-installatie te creëren. Dit door omwonenden en eventuele actiegroepen geregeld te informeren en bij de plannen te betrekken (27). Als beide gemeenten dit meer hadden gedaan, zoals het bedrijfschap adviseerde, had het gezondheidsrisico mogelijk meer aandacht gekregen in de beleidsvoorbereiding. Dan hadden er extra waarborgen getroffen kunnen worden.

Deze twee voorbeelden maken duidelijk dat het bij technisch complexe onderwerpen belangrijk is dat je als overheid zelf voldoende inhoudelijke kennis hebt, en hierop ook regie pakt. Onderdeel daarvan is dat je de omwonenden ook betrekt bij de wijze waarop de gezondheidsrisico’s beheerst kunnen worden.

Meer tips staan in de  Praktijkgids overheidsbeleid , waarin nog negen andere casussen worden behandeld. Elke casus is uniek, maar de casussen zijn zo gekozen dat de handvatten en tips die eruit volgen breed bruikbaar zijn, onafhankelijk van het beleidsterrein. Wil je snel meer weten? Dan is de cursus  Van beleid naar praktische uitvoering  misschien wel iets voor jou. Je bent dan in één dag op de hoogte van alle tips en handvatten voor het maken van overheidsbeleid.

1. Zwembaden in Oldambt gaan van het gas af | RTV Noord

2. Gemeente Oldambt wint rechtszaak; biomassa-installaties blijven uit staan | RTV Noord

3. Uitstoot ver boven de norm: biomassa-installaties in Winschoten voorlopig uit | Hart van Nederland

4. Emissiemetingen en verspreidingsberekeningen fijnstof biomassacentrales, 13 juli 2021| gemeente Ede| ede.raadsinformatie.nl

5. Presentatie Omgevingsdienst de Vallei: Milieutoezicht i.r.t. de biomassacentrales| ede.raadsinformatie.nl

6. Vragen over biomassacentrales Ede, 26 mei 2020| gemeente Ede|warmtebedrijfede.nl en Emissiemetingen en verspreidingsberekeningen fijnstof biomassacentrales, 13 juli 2021| gemeente Ede| ede.raadsinformatie.nl

7. Ammoniakuitstoot bij Warmtebedrijf: gemeente Ede eist maatregelen, 23 mei 2024| ede.nl

8. Gemeente Oldambt in het gelijk gesteld in geschil met warmteleverancier zwembaden | rechtspraak.nl en uitspraak rechtbank Noord-Nederland, 18 januari 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:133

9. Uitspraak Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 2 juli 2024, ECLI:NL:GHARL:2024:4347, r.o. 4.41

10. Energieakkoord voor duurzame groei | Convenant | rijksoverheid.nl (p. 31)

11. BEMS: emissie-eisen voor middelgrote stookinstallaties : Informatie voor de VROM-Inspectie | rivm.nl

12. Emissiereductie en mogelijke normering voor verbranding vaste biomassa in biomassaketels | Rapport | rijksoverheid.nl (p. 17)

13. Best Value, Offerteaanvraag ten behoeve van de Europees openbare aanbesteding, ‘Warmtelevering met biomassa aan zwembad de Watertoren en zwembad en sporthal de Hardenberg’, Gemeente Oldambt, 2018, toegezonden door de gemeente Oldambt op verzoek van auteurs

14. Rapport betreffende de emissiemetingen aan met schoon resthout gestookte biomassacentrale, Combustion Service Consultancy, 18 november 2019, toegezonden door de gemeente Oldambt op verzoek van auteurs

15. Zie voetnoot 13

16. Zie voetnoot 5

17. Zie voetnoot 6

18. Overschrijding emissiegrenswaarden biomassa-installatie Geerweg 11 in Ede, 22 mei 2024| gemeente Ede| ede.raadsinformatie.nl

19. Brief van de GGD aan omgevingsdienst de Vallei: 23 april 2024, gezondheidseffecten ammoniakuitstoot biomassacentrale Geerweg Ede, | ede.raadsinformatie.nl

20. Kamerstukken II 2009/10, 32 440, nr. 3, p. 75 (MvT Aanbestedingswet 2012).

21. Zie voetnoot 7

22. Boosheid over 'onverwachte' komst van biomassa-installatie | RTV Noord

23. Hoe heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldambt gehandeld bij de plaatsing van een biomassainstallatie?, 2 juli 2020, 2020/021 | Nationale ombudsman

24. Protest tegen biomassa in Ede zwelt aan, 29 januari 2020 | Algemeen Dagblad

25. Vragen over biomassacentrales Ede, 26 mei 2020| gemeente Ede|warmtebedrijfede.nl

26. Zie voetnoot 7

27. Praktijkadvies-biomassa-voor-gemeenten.pdf | vbne.nl (p. 15). Zie ook het Beleidskompas, waarin ook het betrekken van belanghebbenden wordt geadviseerd| kcbr.nl