Op 29 november 2024 promoveerde Michael de Groot met zijn proefschrift 'In het belang van de volkshuisvesting. De bevoegdheidsverdeling tussen overheid en woningcorporaties.' Hij onderzocht de bevoegdheidsverdeling tussen de overheid en woningcorporaties en hoe invulling wordt gegeven aan 'het belang van de volkshuisvesting'. Ook onderzocht hij het wetsvoorstel versterking regie volkshuisvesting. Dat wetsvoorstel is inmiddels gewijzigd aangenomen door de Tweede Kamer, maar een novelle ter wijziging is ter consultatie vrijgegeven. Dit artikel behandelt in vogelvlucht de complicaties uit de huidige wet- en regelgeving voor de bevoegdheidsverdeling tussen overheid en corporaties. Daarna wordt bezien of en hoe het wetsvoorstel complicaties oplost.
Een uitgebreidere versie van dit artikel dat hetzelfde onderwerp behandelt is in het Tijdschrift voor bouwrecht gepubliceerd in augustus 2025, nummer 92.
De volkshuisvesting is regelmatig onderwerp van gesprek. Het lijkt alsof oplossingen steeds maar niet binnen bereik komen. Vaak wordt gekeken naar de wetgever. Dan komt het volkshuisvestingsrecht in beeld. Daar is niet veel over gepubliceerd, zodat het nuttig was daar een proefschrift over te schrijven. Tijdens het onderzoek werd de Wet versterking regie volkshuisvesting (verder: de Regiewet) naar de Tweede Kamer gestuurd. De eerste versie van dat wetsvoorstel kon nog in het proefschrift worden becommentarieerd. Met dit artikel schets ik enige hoofdlijnen uit het onderzoek.
In het volkshuisvestingsrecht bestaan twee constante factoren. De eerste is de kerntaak van woningcorporaties (verder: corporaties): zij moeten huisvesting verzorgen voor hen die om financiële of andere redenen moeite hebben met het vinden van passende huisvesting. Na eerdere versies van de Woningwet zijn daar taken aan toegevoegd, zoals het realiseren en verhuren van maatschappelijk vastgoed, het bevorderen van energetische prestaties en leefbaarheid. De afbakening tussen die kerntaken, die zij moeten uitvoeren enerzijds, en overige secundaire taken die zij (in beginsel) mogen uitvoeren anderzijds is vaak onduidelijk. De basis voor de bevoegdheden geeft artikel 45 Woningwet, dat het werkterrein van corporaties omschrijft als het ‘gebied van de volkshuisvesting’. Daarmee wordt het speelveld waarin corporaties werken afgebakend met taken die mogen én moeten. Artikel 47 Woningwet regelt de kerntaken van corporaties. Die worden opgedragen omdat die kwalificeren als diensten van algemeen economisch belang (‘daeb’). Het Unierecht verplicht daartoe.
De tweede constante factor is de verdeling van bevoegdheden tussen corporaties en de overheid. De overheid heeft een belangrijke rol in de volkshuisvesting Zij heeft een zorgplicht voldoende woongelegenheid te bevorderen (art. 22 lid 2 Grondwet). Op lokaal niveau worden primair de beleidskeuzes gemaakt. Artikel 75 Woningwet regelt dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het treffen van voorzieningen in de volkshuisvesting, maar dat corporaties primair verantwoordelijk zijn voor het bouwen. De aansturing ervan is vooral geregeld in artikel 42 Woningwet. Dat artikel bepaalt dat gemeenten een woonvisie vaststellen, corporaties daar een redelijke bijdrage aan leveren en hun middelen ‘er bij voorrang voor inzetten’. De parlementaire geschiedenis toont veel discussies over de vraag wie de regie voert: corporaties, de overheid en zo ja, welke onderdelen daarvan?
Belangrijk bij sturing (regie) is in hoeverre het kader dat wordt gevormd met wet- en regelgeving en beleid (‘het volkshuisvestelijke kader’) duidelijk is. Voor mijn proefschrift was vooral de vraag in hoeverre duidelijk is wat corporaties concreet moeten en mogen presteren. De centrale norm in de Woningwet is ‘het belang van de volkshuisvesting’ (o.m. art. 19 Woningwet). Die is echter niet gedefinieerd en moet worden afgeleid van meerdere kaders. Soms blijkt dat wettelijke voorrangsregels strijdig zijn. Bijvoorbeeld de voorrangsregel bij te dragen aan de woonvisie kan op gespannen voet staan met de voorrangsregel daeb te leveren. Daarnaast kan verwarrend zijn dat meerdere beleidskaders gelden, zoals de omgevingsvisie op basis van de Omgevingswet en de woonvisie op basis van de Woningwet. In het proefschrift bepleit ik harmonisatie van de beleidskaders en voorrangsregels.
In het proefschrift gebruik ik 'de beleidsketen’ om te onderzoeken of beleidsbepaling binnen de overheid effectief en efficiënt verloopt (zie figuur 1). Het eerste segment is de normstelling in de volkshuisvesting (het volkshuisvestelijke kader). Dat noem ik de aansturing. Het tweede segment betreft de uitvoering van verantwoording van wettelijke bevoegdheden. Het derde segment bestaat uit toezicht en eventuele handhaving op het gebruik van bevoegdheden. Dat noem ik de bijsturing.
Figuur 1: Hoofdschakels in de beleidsketen
In de volkshuisvesting wordt aan- en bijsturing door verschillende bestuursorganen in verschillende bestuurslagen uitgevoerd. Aansturing gebeurt primair lokaal. Bijsturing op rijksniveau, waar het is gemandateerd aan de Autoriteit Woningcorporaties (verder: AW). De AW heeft een wettelijk bepaalde autonome positie (artikel 61b Woningwet). In theorie zou de AW slechts het volkshuisvestelijke kader uit het eerste segment hoeven gebruiken voor haar toezicht. Omdat dat kader niet altijd duidelijk is, heeft de AW beleids- en beoordelingsruimte. Daardoor kan het voorkomen dat zij mede vormgeeft aan het volkshuisvestelijke kader. Er kan een spanningsveld ontstaan als daarmee leemtes in het volkshuisvestelijke kader worden opgevuld. Dan is in het tweede segment, bij het presteren op basis van het volkshuisvestelijke kader, onvoldoende duidelijk wat precies is bedoeld met wat in het belang van de volkshuisvesting is en wordt dat pas verderop in de beleidsketen duidelijk.
Er zijn zo meerdere spanningsvelden, waardoor het volkshuisvestelijke kader onvoldoende efficiënt en effectief is. Onduidelijk is wat precies in 'het belang van de volkshuisvesting' is. Voor corporaties is het echter lastig die norm concreet te krijgen en vooraf te weten hoe hun plannen of de uitvoering ervan beoordeeld worden. Zij maken met gemeenten prestatieafspraken, maar die zijn regelmatig weinig concreet.
De minister is stelselverantwoordelijk en moet het stelsel bewaken. Ook moet de minister invulling geven aan nationale belangen. De positie van de minister in de Woningwet is echter onduidelijk, wat het moeilijk maakt de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken en het (onduidelijke) stelsel daarvoor te gebruiken. Onduidelijkheid voor corporaties kan remmend werken op investeringsbeslissingen. Dat is negatief voor de aanpak van de woningcrisis, waarvoor corporaties als uiterst belangrijk factor met hun grote bezit van betaalbare woningen en hun wettelijke opdracht een bepalende rol in kunnen spelen.
Het voorlaatste en laatste kabinet namen zich voor meer te gaan sturen in de woningmarkt. De vraag is of met de Wet versterking regie volkshuisvesting (verder: de Regiewet) een effectieve en efficiënte sturing bereikt wordt, met een duidelijk volkshuisvestelijk kader.
De Regiewet kan grofweg worden ingedeeld in twee soorten wijzigingen. Enerzijds zijn er fundamentele (systeem)wijzigingen. Anderzijds zijn er meer tijdgebonden wijzigingen, bedoeld als versnellers voor de woningbouw. Voor de eerste categorie is van belang dat dat volkshuisvesting structureel en expliciet onderdeel wordt van de Omgevingswet. Daarbij is het eerdergenoemde volkshuisvestingsprogramma, dat de woonvisie (uit de Woningwet) vervangt, van primair belang. Over dat volkshuisvestingsprogramma worden instructieregels gesteld, die doorwerken in de beleidskaders voor de Omgevingswet, de Woningwet, de Huisvestingswet en de Wmo. Provincie en minister krijgen de bevoegdheid instructies te geven, zo nodig zelfs opgevolgd met een indeplaatsstelling. Een ander fundamenteel aspect is dat de huidige woningmarktregio’s als werkgebied voor de corporaties vervallen en zij provinciaal mogen gaan opereren. Provincies krijgen een coördinerende taak in alle genoemde beleidsvelden. Daarnaast wordt regionale afstemming centraal gesteld. Ook fundamenteel is dat geschillen tussen corporaties, gemeenten en huurdersorganisaties ook kunnen gaan over de over de nakoming van prestatieafspraken.
Aspecten die direct op de woningcrisis van dit moment zijn gericht, zijn bijvoorbeeld dat er definities komen voor betaalbare woningen, om zo een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad te waarborgen. Gemeenten krijgen de plicht te sturen op minimumpercentages sociale en betaalbare huurwoningen. Dit houdt (grosso modo) in dat twee-derde van de woningbouw uit betaalbare woningen moet bestaan, afhankelijk van of er in de betreffende gemeente boven of onder het landelijk gemiddelde percentage sociale huurwoningen zijn. Ook wordt het realiseren van mantelzorg- en eerstelijns familiewoningen gemakkelijker en wordt de ladder voor duurzame verstedelijking voor woningbouwprojecten uitgezet.
De directe versnellers zijn bijvoorbeeld het versnellen van beroepsprocedures voor woningbouwprojecten, zoals het overslaan van de schakel van de rechtbank, verhoging van het griffiegeld en de plicht beroepsgronden direct aan te voeren.
De Regiewet lost de onduidelijkheid van het volkshuisvestelijke kader en de spanning tussen de beleidskaders maar deels op en lijkt spanningsvelden toe te voegen. De Regiewet presenteert wel een omvangrijk pakket aan maatregelen met creatieve oplossingen. De vraag is echter of die bij veranderende marktomstandigheden nog functioneel zijn.
In het proefschrift benut ik het wetsvoorstel als actuele casus om theoretische inzichten praktisch te toetsen. Aan de hand van het centrale thema - het ontbreken van een helder normatief kader in de volkshuisvesting, wat beleidsvorming, uitvoering en toezicht belemmert - en met het gekozen instrumentarium (vooral de beleidsketen) kan ook de Regiewet worden bekeken. Dat leidt tot meerdere kanttekeningen.
Ten eerste verduidelijkt het wetsvoorstel het normatieve kader van volkshuisvesting, namelijk de wet en het beleid op verschillende niveaus, niet. De problematiek van spanningsvelden in de beleidsketen blijft daarmee bestaan.
Ten tweede komt de centrale norm en kerntaak van corporaties, namelijk 'het belang van de volkshuisvesting' niet terug in het omgevingsrechtelijke kader en wordt er ook geen koppeling mee gemaakt. De reeds bestaande onduidelijkheid over het onderscheid tussen 'het belang' (juridische toetssteen) en 'het gebied' (werkterrein voor corporaties) van de volkshuisvesting blijft ook onduidelijk.
Ten derde ontstaat samensmelting van beleidsdocumenten via een programma op basis van de Omgevingswet, het volkshuisvestingsprogramma. Dat gaat de basis leggen voor het beleid op basis van de Omgevingswet de Woningwet, de Huisvestingswet (2014) en de Wmo (2015). Daarmee wordt een stap in de goede richting gezet. De Regiewet gaat echter verder dan mijn aanbeveling in het proefschrift beleidskaders te harmoniseren. Samensmelting kan tot vragen en complicaties leiden. Zo ziet de Omgevingswet op de fysieke leefomgeving, terwijl de Woningwet focust op het belang van de volkshuisvesting zoals geldend voor corporaties. Zij overlappen deels, maar deels ook niet. Dit kan de aansturing van corporaties en het plannen van investering voor corporaties bemoeilijken. Ook kan het problematisch zijn voor de motivering van besluiten of bij beslechting van geschillen. Welk wettelijk kader prevaleert?
Het volkshuisvestingsprogramma wordt verplicht op drie bestuursniveaus (gemeente, provincie en minister). Ook dit kan voort verwarring zorgen, nu die beleidskaders niet wettelijk van Rijk naar provincie en vervolgens gemeenten doorwerken. Afstemmingsproblemen met het vaststellen van de zes beleidskaders (drie omgevingsvisies en drie volkshuisvestingsprogramma’s) zijn te voorzien. De vraag is of het doorwerken van beleidskeuzes van omgevingsvisie naar volkshuisvestingsprogramma en van Rijk naar provincies en vervolgens gemeenten soepel zal verlopen. Wat als dat niet zo is? Zo zou in theorie het gemeentelijke volkshuisvestingprogramma het ultieme kader voor corporaties moeten zijn waarop zij zich met hun plannen moeten baseren. Moeten corporaties controleren of het gemeentelijk programma strook met het rijks- en provinciaal beleid, om zeker te zijn dat hun plannen niet worden ingehaald door ingrijpen achteraf door provincie of minister?
Het volkshuisvestelijke speelveld wordt zo ingewikkelder.
In het proefschrift beveel ik aan nationaal en provinciaal beleid bindend te laten doorwerken naar gemeenten. Het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel kan ervoor zorgen dat nationale belangen abstract worden geformuleerd, door provinciaal beleid worden concreter gemaakt en lokaal worden ingevuld. Ook stel ik voor de drie beleidskaders volgordelijk onderdeel te maken van het normatieve kader in de beleidsketen. Daarbij heeft de provincie coördinerende bevoegdheid. Zij stelt een provinciale woonvisie vast met inachtneming van de nationale woonvisie, op basis waarvan de gemeente haar woonvisie vaststelt. De gemeentelijke woonvisie wordt vervolgens vertaald in de prestatieafspraken en het omgevingsplan.
Het grootste voordeel hiervan is dat de gemeentelijke woonvisie op deze manier expliciet het materiële eindpunt is van een veelheid aan huisvestingsbeleid en dit duidelijkheid geeft aan corporaties voor hun investeringsplannen.
Het belang van het duidelijk formuleren van prestatieafspraken neemt toe. Anders dan bij het huidige voorstel zou de minister een adviserend besluit (in het wetsvoorstel is dit bindend) kunnen geven over geschillen betreffende prestatieafspraken tussen gemeenten en woningcorporaties. Dit laat ruimte voor onderlinge afstemming, met de mogelijkheid van een publiekrechtelijke aanwijzing of een civiele procedure als stok achter de deur. Dat past beter bij het stelsel gebaseerd op wilsovereenstemming.
De huidige combinatie van onduidelijke normatieve kaders en vermenging van beleidsvelden gebaseerd op meerdere wetten tegelijk, leidt tot een complex en onvoorspelbaar stelsel. De wetswijzigingen zijn ingegeven door marktomstandigheden van dit moment, zodat de aandacht vooral uitgaat naar kortere termijneffecten. Dat neemt niet weg dat het toe te juichen is dat via dit wetsvoorstel de woningcrisis tegemoet wordt getreden met diverse maatregelen die betaalbare woningbouw kunnen versnellen. De wetgever zal na het inwerking treden van de Regiewet echter wel naar mogelijkheden moeten zoeken voor een fundamentele aanpak. Een structurele herziening van het volkshuisvestingsrecht, met nadruk op normatieve duidelijkheid, bindende doorwerking van beleid en een passende rol voor de minister, is noodzakelijk om volkshuisvestingsbeleid effectief, rechtvaardig en toekomstbestendig te maken. De 16 stappen die ik hiervoor voorstel zijn te vinden in mijn proefschrift.
Michael de Groot is advocaat / partner bij Ten Holter Noordam advocaten. Hij richt zich op allerlei volkshuisvestelijke vraagstukken en op gebiedsontwikkeling, vooral aangaande het wonen, waarbij gemeenten, provincies en woningcorporaties zijn betrokken. Op 6 november is Michael docent van onze Basiscursus Volkshuisvestingsrecht en wonen. Tijdens de basiscursus leert hij je onder andere hoe je effectief aan de slag kunt met de wooncrisis binnen het wettelijke kader. Bekijk de cursus hier.
