De kogel is door de kerk. Minister voor Klimaat en Energie Rob Jetten kondigt in een kamerbrief van 21 oktober 2022 aan dat warmte-infrastructuur in publieke handen moet komen. De Minister kondigt een ingroeiperiode aan van 7 jaar. Daarna moet de zeggenschap over bestaande en nieuwe warmtenetten zijn overgedragen aan publieke instellingen. De Wet collectieve warmtevoorziening, de Warmtewet 2.0, gaat de wettelijke verankering voor de plannen vormen.
Sinds 1 januari 2014 hebben we in Nederland de Warmtewet. In de Warmtewet wordt de levering van warmte en koude en kleinverbruikers gereguleerd. Onder kleinverbruikers worden verstaan afnemers van warmte met een individuele aansluiting van maximaal 100 kilowatt. Het gaat dan grofweg om consumenten en het klein-mkb.
De Warmtewet bevat een aantal keuzes voor de marktordening van warmtelevering. Zo kenmerkt de warmtemarkt zich als een monopolistische markt. Een verbruiker heeft slechts één warmteleverancier. Dit komt onder andere door het warmteverlies bij transport van warmte op langere afstanden en de kosten van de aanleg van een warmtenet. Om misbruik van deze monopoliepositie te voorkomen kent de Warmtewet het Niet-Meer-Dan-Anders-principe (NMDA). De maximumprijs van warmte is gekoppeld aan de gasprijs. Hierdoor betaalt een afnemer nooit meer voor warmte dan een afnemer van gas.
Ook is de Warmtewet gestoeld op het idee van de eigen verantwoordelijkheid van de warmteleverancier en vrijheid voor de inrichting van het lokale warmtenet. De achtergrond van dit uitgangspunt is de veronderstelde deskundigheid van publieke en private warmteleveranciers op het gebied van levering van warmte.
De Warmte 2.0 is de grootschalige herziening van de Warmtewet. Het wetsvoorstel bestaat uit vier thema’s, namelijk: i) marktordening, ii) tariefregulering, iii) verduurzaming, en iv) leveringszekerheid. Het voorstel van de Minister concentreert zich op het eerste thema: de marktordening.
De Minister stelt voor dat de warmte-infrastructuur in publieke handen komt. Bij de toewijzing van warmtekavels moeten gemeenten er dus altijd op toezien dat de infrastructuur voor de warmtelevering in publieke handen is. Hierbij zijn volgens De Minister wel samenwerkingsverbanden mogelijk, zolang een publieke partij doorslaggevend zeggenschap heeft over de infrastructuur. Er bestaat ook ruimte voor private warmteleveranciers het publieke net te gebruiken voor warmtelevering. Tegelijkertijd houdt de Minister aan het uitgangspunt vast dat de eindverantwoordelijkheid voor warmte ligt bij het aangewezen warmtebedrijf. Een splitsing van verantwoordelijkheden tussen twee bedrijven is dus niet toegestaan. Er is geen ruimte voor een scheiding tussen warmteproductie en levering enerzijds, en beheer en transport van het warmtenet anderzijds.
De Warmtewet 2.0 treedt naar verwachting in werking op 1 juli 2024. De Minister stelt voor na inwerkingtreding een ingroeiperiode aan te houden van 7 jaar. Na deze periode moeten alle warmtebedrijven voldoen aan de eis van infrastructuur in publieke handen.
De discussie over de marktordening voor warmtelevering is niet nieuw. In reactie op het wetsvoorstel voor de Warmtewet constateerde de Raad van State in 2004 (!) al dat een (brede) warmtemarkt ontbreekt en dit probleem anders kan worden opgelost dan met een vergunningstelsel. De Raad van State dacht aan het creëren van concurrentie tussen warmteproducten, of de overheveling van de warmtevoorziening naar de publieke sector.[1]
Ook de Tweede Kamer heeft in de aanloop naar de Warmtewet gediscussieerd over de vraag of een warmtenet in eigendom moet berusten.[2] Onderbouwing van dit eigendom bij een overheidsorganisatie was volgens de indieners Crone en Kortenhorst erin gelegen dat de gebonden verbruikers moeten worden beschermd. Het toestaan van een private monopolie zou dan ook een ongewenste ontwikkeling zijn. Dit amendement heeft het niet gehaald. Destijds is gekozen voor het vergunningstelsel en de koppeling aan de aardgasprijs.
Het besluit heeft de warmtewereld sterk verdeeld. De VNG deed eerder al de oproep, voor het laatst op 3 oktober 2022, om de warmtenetten publiek bezit te maken. Argumenten hiervoor zijn de marktmonopolie en de regie die de overheid nodig heeft bij een warmtenet die voor meer dan 30 jaar de energievoorziening van een gebied vormt. Alleen dan kan worden gestuurd op de beste contractuele afspraken.
Terugkijkend komt het voorstel van de Minister ook niet geheel onverwacht. In een kamerbrief van 20 december 2019 zinspeelt de toenmalige minister Wiebes op een stevige publieke rol:
“Bovendien is het cruciaal dat gemeenten en Rijk voldoende sturingsmogelijkheden verkrijgen om de realisatie van publieke belangen, nu en in de toekomst, te borgen.”[3]
Daarnaast was Lot van Hooijdonk, wethouder van de gemeente Utrecht en voorzitter van de commissie Economie, Klimaat, Energie en Milieu van de VNG, in 2021 op de Energeia Energy Tour al uitgesproken over de publieke rol die nodig is bij warmtebedrijven. De warmtebedrijven voelden in die zin de bui al langer hangen.
De warmtebedrijven keren zich nu tegen het voorgenomen besluit. Het heeft directe impact op de betaalbaarheid van de warmtenetten en grijpt in op het eigendomsrecht van de bedrijven. Warmtebedrijven zien het niet zitten om te investeren in een warmtebedrijf, waar ze geen doorslaggevende zeggenschap over hebben. Daarnaast vragen ze zich af of gemeenten wel de benodigde kennis in huis hebben.
Voor beide posities valt iets te zeggen. Wat mij met name opvalt is de herhaling van een discussie die al bijna twintig jaar speelt, waarbij tegelijkertijd door De Minister niet wordt teruggegrepen op de argumenten die bestonden om de huidige Warmtewet als zodanig in te richten. Juist bij de Warmtewet stond het uitgangspunt centraal dat de warmteleverancier de kennis en kunde heeft en daarom in zekere zin ongestoord zijn werk moet kunnen doen. In dat denken lijkt nu wel een duidelijke kentering te zijn gekomen.
De Minister zoekt tenslotte ook nadrukkelijk naar de parallel van de infrastructuur voor elektriciteit en gas. Daar kennen we de knip tussen beheer en transport van het net enerzijds, en productie, handel en levering anderzijds. Hierbij zijn netbeheerders, zoals Gasunie, Tennet en Enexis indirecte publieke partijen en gebruiken private partijen de infrastructuur voor de energielevering.
Op zichzelf kan ik de redenering volgen dat Nederland er bij is gebaat dat infrastructuur in eigen publieke handen is. Dit jaar is pijnlijk zichtbaar geworden hoe belangrijk energiezekerheid is en daar kan een nadrukkelijkere publieke rol aan bijdragen. Er is echter een groot verschil tussen elektriciteit en gas enerzijds en warmte anderzijds. Dit onderscheid is ook altijd erkend in de aanloop naar de Warmtewet en er zijn oplossingen bedacht om de kleinverbruiker te beschermen, maar voortschrijdend inzicht bij het ministerie en decentrale overheden heeft ertoe geleid dat de marktordening in de warmtewereld drastisch gaat veranderen.
Of dit voorstel de eindstreep gaat halen is nog de vraag. Het wetsvoorstel wordt na het zomerreces in 2023 aangeboden aan de Tweede Kamer. De ontwikkelingen houden we voor u in de gaten.
Kamerstukken II, vergaderjaar 2002/03, 29048, nr. 4.
Zie bijv. Kamerstukken II, vergaderjaar 2002/03, 29048, nr. 12 en 38.
Destijds was nog het idee dat bij de aanwijzing van een warmtekavel publieke en private partijen konden deelnemen.
