De Omgevingswet gaat door! Maar de Eerste Kamer biedt naast duidelijkheid ook chaos. Motie zorgt voor onrust bij de lokale overheid. Een gedenkwaardig moment; op dinsdag 14 maart stemt de Eerste Kamer in met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Duidelijkheid na een lange, onzekere periode met veel uitstel. Maar dat niet alleen. Bij deze behandeling is ook de motie Kluit aangenomen. Deze heeft betrekking op de verplichting een milieueffectrapportage te maken voor de gemeentelijke omgevingsvisie en omgevingsplan:
De motie Kluit c.s. verzoekt de regering zorg te dragen dat, voor zover relevant voor 1 januari 2024, alle gemeenten een milieueffectrapportage maken voor omgevingsvisies- en /of het omgevingsplan.
Hoe logisch is dat? Natuurlijk moet een gemeente bij het opstellen van een omgevingsvisie het milieu- en gezondheidsbelang meenemen bij de besluitvorming. Dat is ook het doel van een milieueffectrapportage; het in beeld brengen van de milieueffecten van keuzes die we bij een visie of plan maken.
Toch is het aannemen van deze motie een schokkende gebeurtenis voor veel gemeenten. Want een traditionele m.e.r. kost veel tijd en veel geld. Wat levert deze verlichting hen op?
De verplichting in de motie is op dit moment onuitvoerbaar. Dit heeft twee redenen:
Allereerst maakten veel gemeenten al omgevingsvisies, of doen dit nu, zonder milieueffectrapportage. Dit heeft meerdere redenen. Het MER heeft een enorme omvang en diepgang gekregen en een pittige prijs. Niet zelden is het MER omvangrijker dan de omgevingsvisie zelf. Het MER heeft in de beroepspraktijk een vorm gekregen die slecht past bij een omgevingsvisie (al zijn er ook kleine stappen zichtbaar om tot een compacter product te komen). Een verplichting voor een milieueffectrapportage voor elke omgevingsvisie in elke gemeente op 1 januari 2024? Daarvoor is de tijd te kort. Gemeenten en adviesbureaus kunnen dit qua capaciteit niet aan. Laat staan dat de Commissie m.e.r. zelf al deze rapporten kan beoordelen.
Daarnaast ligt bij veel omgevingsvisies een groot deel van de feitelijke uitvoering bij onze samenleving. Het is niet meer (zoals een structuurvisie deed) een plan dat concrete plekken aanwijst voor woningbouw of bedrijfsontwikkeling. Een omgevingsvisie markeert ambities en doelen en geeft aan welke initiatieven welkom zijn, soms onder voorwaarden. De Omgevingswet is immers ook bedoeld om ruimte te bieden voor maatwerk. Veel omgevingsvisies stellen daarom de doelen centraal in plaats van de regels. Zo’n omgevingsvisie is lastig op milieueffecten te beoordelen: een omgevingsvisie is vaak weinig duidelijk voor wat betreft concrete ontwikkelingen, terwijl de m.e.r. rekent met de slechts denkbare ontwikkeling waarvoor de visie ruimte geeft. Dit past niet in elkaar. Geen omgevingsvisie is dan nog uitvoerbaar. En geen MER is nog op te stellen.
Hoe kunnen we toch recht doen aan de motie? Daarvoor hebben we twee dingen nodig: Een nieuw concept in de vorm van een MER op hoofdlijnen, en een nieuwe manier van werken die aansluit bij het gedachtegoed van de Omgevingswet.
1. MER op hoofdlijnen als onderdeel van de beleidscyclus
We maken een ‘MER op hoofdlijnen’. Die ziet er anders uit dan we gewend zijn. In een MER op hoofdlijnen moet ruimte zijn om breed naar milieueffecten te kijken, met inschattingen op hoofdlijnen. Geen volledige focus op de slechts denkbare uitkomst, zoals nu het uitgangspunt is in een MER. Maar kijken naar de aannemelijke uitkomst zoals een omgevingsvisie beschrijft. Dit kan alleen slagen als de Commissie m.e.r. zich committeert aan een dergelijke visie op hoofdlijnen.
2. Integraal werken in de structuur van de beleidscyclus
Het MER op hoofdlijnen wordt volledig betrokken in de beleidscyclus van de gemeente, net als de omgevingsvisie. In de beleidscyclus brengen we de feitelijke milieueffecten na (bijvoorbeeld) drie jaar in beeld. Vervolgens kan de gemeente in de beleidscyclus dan de omgevingsvisie aanscherpen, als daar aanleiding toe is.
Dit maakt dat voor een goed beeld van de milieueffecten de monitoring minstens even belangrijk is als de inhoud van de omgevingsvisie op het moment van vaststelling. Bureaus die betrokken zijn bij m.e.r.-procedures zouden betrokken moeten zijn bij de beleidscyclus. Dit geldt natuurlijk ook voor de Commissie m.e.r.
Kunnen we de omvang en procestijd met een MER op hoofdlijnen verkleinen, en het MER laten meedraaien in de beleidscyclus? Dan voldoen we aan de motie Kluit. Niet in januari 2024. Wél binnen drie jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet, zoals de aanvankelijke regel voor vaststelling van Omgevingsvisies luidde. Zo creëren we een milieueffectrapportage die niet alleen haalbaar is, maar ook weer werkt in het gedachtegoed van de Omgevingswet.
Een artikel van Mischa Teensma, Henk Veldhuis en Pieter Schollema.
