Bij rechtmatig overheidsoptreden kunt u recht hebben op nadeelcompensatie. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 is tegelijkertijd ook de algemene regeling voor nadeelcompensatie (titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht) inwerking getreden. Deze blog illustreert de verhouding tussen de algemene nadeelcompensatieregeling en de Omgevingswet. Daarnaast nemen wij een stappenplan op die doorlopen kan worden wanneer u een verzoek tot nadeelcompensatie overweegt. Tot slot zullen wij kort ingaan op de procedure voor nadeelcompensatie.
De verhouding tussen titel 4.5 Awb en afdeling 15.1 Omgevingswet
Een verzoek om nadeelcompensatie is mogelijk in de situatie dat een bestuursorgaan rechtmatig optreedt. Voorbeelden van rechtmatig overheidsoptreden zijn het schrappen van bouw- of gebruiksmogelijkheden voor een bepaald perceel of de rechtmatige verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van een kantoorgebouw. Er kan pas gesproken worden van een rechtmatig genomen besluit als het besluit niet in bezwaar of (hoger) beroep is aangevochten of niet door de rechter is vernietigd.
Het komt ook voor dat bestuursorganen onrechtmatig een besluit nemen. Denk hier bijvoorbeeld aan de situatie waarbij de bestuursrechter het besluit tot intrekken van een horeca-exploitatievergunning vernietigt. In die situatie kan er geen verzoek worden gedaan om nadeelcompensatie, omdat er geen sprake is van rechtmatig overheidsoptreden. Vergoeding van onrechtmatig overheidsoptreden kan plaatsvinden op grond van titel 8.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (onrechtmatige daad).
Zowel titel 4.5 van de Awb als afdeling 15.1 van de Omgevingswet (Ow) voorzien in regels over nadeelcompensatie. In titel 4.5 van de Awb is de algemene regeling voor nadeelcompensatie opgenomen. Hier zijn de inhoudelijke eisen en procedurele bepalingen over toekenning van nadeelcompensatie te vinden. De regels van afdeling 15.1 van de Omgevingswet zijn een aanvulling op de regels uit titel 4.5 Awb. De regeling van afdeling 15.1 Ow heeft voorrang op de regeling van titel 4.5 Awb. Wij leggen dit verder uit.
Schadeveroorzakende besluiten
Niet alle rechtmatig omgevingsrechtelijke schadeveroorzakende besluiten of maatregelen die genomen zijn op basis van de Omgevingswet komen in aanmerking voor nadeelcompensatie, dit geldt alleen voor de besluiten en maatregelen die in de limitatieve lijst van artikel 15.1 van de Ow staan. Voor schade die ontstaat door een besluit die op grond van de Omgevingswet is genomen, maar niet is opgenomen in de limitatieve lijst van artikel 15.1 van de Ow daar kan geen nadeelcompensatie worden verkregen. Noch op grond van afdeling 15.1 Ow, noch op grond van titel 4.5 Awb.
Schadeveroorzakende besluiten die niet worden genoemd in artikel 15.1 van de Ow en ook niet hun grondslag vinden in de Omgevingswet kunnen wel vallen onder de algemene nadeelcompensatiereling in de Awb. Denk hier bijvoorbeeld aan het besluit om een weg tijdelijk af te sluiten op grond van de Wegenverkeerswet 1994. Dit besluit is niet genomen op basis van de Omgevingswet. Afdeling 15.1 Ow heeft geen betrekking op de schade die is ontstaan door dit besluit, het gaat hier namelijk niet om de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak op grond van de Omgevingswet. De algemene nadeelcompensatieregeling van titel 4.5 van de Awb is in dit het geval van toepassing (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 226).
De stappen voor een beroep op nadeelcompensatie onder de Omgevingswet
Er zal voor dit stappenplan alleen in worden gegaan op schade die ontstaat door de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak op grond van de Omgevingswet.
Stap 1: Rechtmatig overheidsoptreden
Uit de tekst hierboven blijkt dat voor een geslaagd verzoek tot nadeelcompensatie op grond van de Omgevingswet er allereerst sprake moet zijn van rechtmatig overheidsoptreden. Voor besluiten geldt dat er pas sprake is van een rechtmatig genomen besluit als het besluit niet in bezwaar of (hoger) beroep is aangevochten of niet door de rechter is vernietigd.
Stap 2: Schadeoorzaak
De schadeoorzaak moet in de limitatieve lijst van artikel 15.1 van de Ow staan. Verschillende schadeoorzaken worden in deze lijst genoemd, zoals: het projectbesluit, een maatwerkvoorschrift of een peilbesluit. Omgevingsvisies en instructieregels zijn geen schadeoorzaken, deze instrumenten hebben geen rechtstreekse rechten en verplichtingen voor burgers en bedrijven.
Stap 3: Schade
Directe en indirecte schade komen voor vergoeding in aanmerking.
Directe schade ontstaat als gevolg van de inperking van de bestaande rechten van de eigenaar. Het beperken van de uitbreidingsmogelijkheden voor een boerenbedrijf valt hier bijvoorbeeld onder. De eigenaar van het bedrijf kan door het rechtmatige besluit omzet mislopen.
Indirecte schade ziet op schade dat ontstaat door activiteiten in de omgeving. De rechtmatige verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van een kantoorgebouw kan ervoor zorgen dat het naastgelegen terras van een restaurant in de schaduw komt te liggen. Het restaurant leidt hierdoor bijvoorbeeld schade in de vorm van omzetderving omdat het terras minder aantrekkelijk wordt.
Schaduwschade wordt niet vergoed bij een verzoek tot nadeelcompensatie op grond van de Omgevingswet. Schaduwschade is de schade die ontstaat in de periode tussen het aankondigen van het besluit en het daadwerkelijk nemen van het besluit. Bijvoorbeeld de waardevermindering van een woonhuis omdat er in een ontwerp-omgevingsplan een kinderdagverblijf kan worden gerealiseerd naast de woning.
Er is ook geen vergoeding van immateriële schade, zoals het verlies van woongenot. Dit is geregeld in artikel 15.2 van de Ow.
Stap 4: Abnormale en speciale last
De (in)directe schade komt alleen voor vergoeding in aanmerking als er is voldaan aan de abnormale en speciale last.
De abnormale last is de schade die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico of bedrijfsrisico. Het normaal maatschappelijke risico kan worden aangemerkt als eigen risico. De schade komt in dit geval voor eigen rekening. Dit houdt verband met het uitgangspunt dat iemand die deel uitmaakt van de maatschappij nou eenmaal wordt geconfronteerd met feitelijke of juridische veranderingen. Pas als de schade het normaal maatschappelijk risico overstijgt komt het in aanmerking voor schadevergoeding. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een wegaanpassing jaren vertraging oploopt waardoor een wegrestaurant onevenredig lang onbereikbaar is. Voor meer informatie over het normaal maatschappelijk risico verwijs ik u door naar een blog op onze website.
De speciale last is de schade die iemand in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. Volgens dit vereiste moet de overheidsmaatregel een beperkte groep burgers of bedrijven in het bijzonder belasten en dient de daaruit voortkomende schade onevenredig te zijn in vergelijking met andere burgers of bedrijven. Een voorbeeld hiervan is de zaak Leffers/Staat (HR 18-01-1991, ECLI:NL:PHR:1991:AC4031). Bij ministeriële regeling werd verboden varkens te vervoederen met voedsel- of slachtafval. Leffers had zijn gehele bedrijf ingericht op het vervoederen met voedsel- of slachtafval en werd zo onevenredig hard getroffen ten opzichte van varkensmesters die hun bedrijf slechts deels hebben ingericht op het vervoederen met voedsel- en slachtafval. Voor meer informatie over de speciale last verwijs ik u door naar een tweede blog op onze website.
Stap 5: causaal verband
Er moet sprake zijn van een causaal verband tussen de schade oorzaak en de ontstane schade. Wanneer al deze stappen succesvol worden doorlopen heeft u in beginsel recht op nadeelcompensatie. Zie stroomdiagram hieronder.
Uitzonderingen op nadeelcompensatie: wanneer geen (volledige) schadevergoeding?
Er zijn verschillende uitzonderingen die een geslaagd beroep op nadeelcompensatie (deels) in de weg staan.
Actieve risicoaanvaarding
Er is sprake van actieve risicoaanvaarding indien de verzoeker zelf handelingen verricht op het moment waarop hij een ongunstige overheidshandeling kon voorzien. Bijvoorbeeld wanneer een individu tijdens de koop van een bedrijfspand al in het ontwerp-omgevingsplan kon inzien dat de uitbreidingsmogelijkheden worden beperkt. De koper verkrijgt dan geen (volledige) schadevergoeding wanneer hij een verzoek tot nadeelcompensatie doet omdat hij zijn bedrijf niet meer kan uitbouwen.
Passieve risicoaanvaarding
In artikel 15.6 van de Ow is de passieve risicoaanvaarding geregeld. Wanneer een wijziging van het omgevingsplan ervoor zorgt dat een bedrijf mag uitbreiden, maar dit bedrijf maakt geen gebruik van deze nieuwe mogelijkheid, dan kan het bevoegd gezag ervoor kiezen deze mogelijkheid te schrappen. De schade die hierbij ontstaat wordt niet vergoed. Als het bedrijf de kans had om de mogelijkheden te benutten, maar dat niet heeft gedaan, dan is er namelijk sprake van passieve risicoaanvaarding. De volgende eisen gelden voor passieve risicoaanvaarding:
Het bevoegd gezag heeft minimaal één jaar voordat ze de maatregel schrappen bekendgemaakt dat de activiteit niet meer mogelijk zou worden;
De activiteit die vervalt was minimaal 3 jaar mogelijk; en
Tussen de bekendmaking van het voornemen om de regel te schrappen en de daadwerkelijke wijziging van het omgevingsplan heeft het bedrijf geen voorbereidingen getroffen om gebruik te maken van de activiteit.
Schade op andere manier verzekerd
Er is geen recht op schadevergoeding door nadeelcompensatie als de schadevergoeding op een andere manier is verzekerd of gewaarborgd. Dit regelt art. 4:126, tweede lid, onder d van de Awb
Schadebeperkingsplicht
Op basis van art. 4:126, tweede lid, onder b van de Awb, blijft schade voor rekening van de verzoeker indien hij de schade had kunnen beperken door binnen redelijke grenzen maatregelen te nemen, die tot voorkoming of vermindering van de schade hadden kunnen leiden.
De procedure van een verzoek tot nadeelcompensatie
De nadeelcompensatieprocedure staat los van het schadeveroorzakende besluit, zodat de voorbereiding van het schadeveroorzakend besluit niet wordt belast. Bezwaar of beroep tegen het schadeveroorzakend besluit is daarom geen vereiste om schadevergoeding toe te kennen (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 225).
Bevoegd gezag
Het bestuursorgaan dat het schadeveroorzakende besluit heeft genomen beslist op een verzoek tot nadeelcompensatie (art. 4:126, eerste lid, van de Awb). Artikel 15.8, eerste lid, van de Ow bepaalt dat het dagelijks bestuur, van het bestuursorgaan wat het schadeveroorzakende besluit heeft genomen, beslist op een verzoek tot nadeelcompensatie. Op een verzoek om nadeelcompensatie als gevolg van een wijziging van het omgevingsplan wordt dus beslist door het college van B&W. Dit laat zien dat afdeling 15.1 Ow dus afwijkt van (en voorrang heeft op) de algemene regeling van titel 4.5 Awb.
Aanvraagvereiste
De aanvraag voor nadeelcompensatie bevat:
een aanduiding van de schadeveroorzakende gebeurtenis;
een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade; en
het bedrag van de schade en een specificatie daarvan, voor zover redelijkerwijs mogelijk.
Termijn
Het bevoegd gezag beslist binnen 8 weken op een verzoek tot nadeelcompensatie. Wanneer een adviescommissie adviseert over een aanvraag wordt de beslistermijn in beginsel met 6 maanden verlengd. Tegen het besluit op een verzoek tot nadeelcompensatie kan bezwaar, beroep en hoger beroep worden ingesteld.
De gevolgen van afdeling 15.1 Omgevingswet
In een eerdere blogreeks van Catch Legal is er ingegaan op de veranderingen die gelden voor nadeelcompensatie op basis van de Omgevingswet. In deze blogreeks is onder meer ingegaan op het vast forfait van 4 procent en het forfait van samenhangende besluiten (Blog I), de verschuiving van het schade toetsingsmoment (Blog II) en de voorzienbaarheid en schaduwschadeproblematiek (Blog III).
De invoering van de Omgevingswet brengt dus veranderingen met zich mee voor nadeelcompensatie. Begrip van de relatie tussen de Awb en de Omgevingswet en het stappenplan voor het aanvragen van nadeelcompensatie kan u helpen om succesvol een claim in te dienen.
Heeft u daar hulp bij nodig? Neem dan contact op met onze juristen!
Door Matthijs Steens en mr. Taciane Besselink
