Op 1 januari 2024 is niet alleen de Omgevingswet in werking getreden, maar ook titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).1 Deze titel bevat een algemene wettelijke regeling over nadeelcompensatie. In dit blog leggen wij op hoofdlijnen uit wat nadeelcompensatie is en wat de belangrijkste veranderingen zijn van de regels over nadeelcompensatie per 1 januari 2024.
Nadeelcompensatie is de vergoeding van (een deel van) de schade die wordt veroorzaakt door rechtmatig overheidshandelen.
Bij nadeelcompensatie gaat in de eerste plaats om schade die is veroorzaakt door “rechtmatig” overheidshandelen. Denk bijvoorbeeld aan het besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woontoren. Een dergelijk besluit wordt rechtmatig geacht, indien dit besluit conform de toepasselijke wet- en regelgeving en algemene rechtsbeginselen is genomen. Dat een besluit rechtmatig is genomen, neemt echter niet weg dat burgers of bedrijven als gevolg van dit besluit schade kunnen lijden. Op basis van een nadeelcompensatieregeling kunnen zij het betrokken bestuursorgaan dan verzoeken om (een deel van) de schade te vergoeden.
Nadeelcompensatie heeft dus géén betrekking op “onrechtmatige” besluiten, zoals besluiten die door de bestuursrechter worden vernietigd omdat deze in strijd met de toepasselijke wet- en regelgeving of rechtsbeginselen zijn genomen. Voor de vergoeding van dergelijke schade is een andere regeling van toepassing, namelijk de regeling van titel 8.4 van de Awb of de regels over onrechtmatige daad als bedoeld in artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek.
Nadeelcompensatie heeft verder alleen betrekking op de schade die uitgaat boven het bedrijfsrisico (ook wel het “normale maatschappelijke risico” genoemd) en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. Denk bijvoorbeeld aan een wegrestaurant dat omzetschade lijdt, omdat de gemeente maandenlang reconstructiewerkzaamheden verricht waardoor het wegrestaurant gedurende een langere periode minder goed bereikbaar is. In algemene zin komt schade als gevolg van reconstructiewerkzaamheden voor het bedrijfsrisico of normale maatschappelijke risico van het wegrestaurant en komt deze schade dus niet voor vergoeding in aanmerking. Gaat het echter om zeer uitgebreide reconstructiewerkzaamheden die uitzonderlijk lang duren, dan kan het wegrestaurant op basis van de wettelijke nadeelcompensatieregeling de gemeente verzoeken om die schade te vergoeden die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico.
Voor 1 januari 2024 bestond er nog geen algemene wettelijke regeling voor nadeelcompensatie. Voor schade veroorzaakt door rechtmatig overheidshandelen diende men eerst te bezien of er voor het specifieke type schade waarmee men te maken had ook een aparte wettelijke nadeelcompensatieregeling bestond. Een dergelijke regeling kon zijn vastgelegd in een wet in formele zin, maar ook in een gemeentelijke verordening of een beleidsregel.
Een bekend voorbeeld van een wettelijke nadeelcompensatieregeling betreft de planschaderegeling als bedoeld in afdeling 6.1 uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Indien bijvoorbeeld een woningeigenaar als gevolg van een ruimtelijk besluit (zoals de wijziging van een bestemmingsplan) schade leed in de vorm van de waardevermindering van zijn woning (ook wel ‘planschade’ genoemd) kon diegene bij het bevoegd gezag op grond van de planschaderegeling uit de Wro een verzoek indienen tot vergoeding van zijn planschade. Aan de hand van die werd vervolgens bezien of en zo ja hoeveel planschade aan de woningeigenaar zou worden uitgekeerd. Inmiddels is deze planschaderegeling vervangen door de nadeelcompensatieregeling uit afdeling 15.1 van de Omgevingswet.
Niet voor iedere soort schade was er onder het oude recht een aparte wettelijke nadeelcompensatieregeling. Voor dergelijke gevallen kon men alsnog een verzoek tot nadeelcompensatie indienen op grond van het (uit het Franse recht afkomstige) beginsel van égalité devant les charges publiques, ofwel het égalitébeginsel. Op grond van dit beginsel moeten de nadelige gevolgen van (rechtmatig) overheidshandelen in gelijke mate over het publiek worden verdeeld en komen deze nadelige gevolgen dus voor het normale maatschappelijke risico van burgers en bedrijven.
Als de nadelige gevolgen van overheidshandelen echter uitsluitend of grotendeels komen te liggen bij een kleine groep burgers of ondernemers en deze groep dus meer schade heeft dan zij op basis van het normale maatschappelijke risico zou moeten dulden, dan dient deze groep op grond van het égalitébeginsel door de overheid te worden gecompenseerd voor de schade die uitstijgt boven dat normale maatschappelijke risico. Dit laatste heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) aanvaard in de uitspraak Van Vlodrop van 6 mei 1997,2 in navolging van de arresten van de Hoge Raad in HR Leffers/De Staat en HR Staat/Lavrijsen.3 Op grond van deze jurisprudentie kan een verzoek tot nadeelcompensatie worden ingediend voor schade die is ontstaan door overheidshandelen waarvoor nog geen aparte nadeelcompensatieregeling in het leven is geroepen. Tegen de beslissing op een dergelijk verzoek (ook wel een “zelfstandig schadebesluit” genoemd) staat vervolgens bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open.
Bij een verzoek tot nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel stelt de Afdeling wel als voorwaarde dat voldaan moet zijn aan de vereisten van materiële en processuele connexiteit. Materiële connexiteit houdt in dat de schade moet zijn veroorzaakt in het kader van de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. Processuele connexiteit houdt in dat enkel om nadeelcompensatie kan worden verzocht ten aanzien van schade die veroorzaakt wordt door appellabele besluiten. Indien tegen het besluit geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kunnen worden aangewend – denk bijvoorbeeld aan het besluit tot het vaststellen van een gemeentelijke verordening – dan kan dus ook geen nadeelcompensatie verleend worden voor de schade die wordt veroorzaakt door dat besluit. Als dus niet voldaan is aan het vereiste van materiële en/of processuele connexiteit, dan is het niet mogelijk om bij het bevoegde bestuursorgaan een verzoek tot nadeelcompensatie in te dienen en om daarover te procederen bij de bestuursrechter. In dat geval kan de schade alleen gevorderd worden door daartoe een dagvaardingsprocedure te starten bij de civiele rechter.
Met de nieuwe titel 4.5 van de Awb heeft de wetgever een algemene regeling gecreëerd voor nadeelcompensatie. Deze algemene regeling is van toepassing op gevallen waarvoor geen specifieke nadeelcompensatieregeling is getroffen en is daarmee een codificatie van de mogelijkheid tot het zelfstandig schadebesluit gebaseerd op het égalitebeginsel. Dit komt tot uitdrukking in artikel 4:126 lid 1 van de Awb, op grond waarvan een bestuursorgaan desgevraagd een vergoeding toekent, indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft.
Een belangrijke verandering ten opzichte van het oude recht is dat het vereiste van processuele connexiteit niet meer terugkeert in de algemene wettelijke nadeelcompensatieregeling van titel 4.5 van de Awb. Daarmee kan voortaan ook bij de bestuursrechter om nadeelcompensatie worden verzocht voor schade die ontstaat door feitelijk handelen en niet-appellabele besluiten zoals algemeen verbindende voorschriften (denk bijvoorbeeld aan gemeentelijke verordeningen), beleidsregels. Voor dergelijke schade is een gang naar de burgerlijke rechter dus niet meer nodig. Dat is voordelig voor de benadeelde, aangezien het griffierecht bij de bestuursrechter (aanzienlijk) lager is dan bij de burgerlijke rechter en een benadeelde bij de bestuursrechter over het algemeen ook niet in de proceskosten kan worden veroordeeld indien hij in het ongelijk wordt gesteld.
De algemene wettelijke nadeelcompensatieregeling van titel 4.5 Awb heeft verder als voordeel dat er een duidelijk(er) en wettelijk verankerd kader is over de te volgen procedure en de vereisten voor nadeelcompensatie. Zo bevat titel 4.5 Awb bijvoorbeeld regels over: (i) de criteria waaraan een verzoek om nadeelcompensatie moet voldoen; (ii) de omvang van de schade die voor vergoeding in aanmerking komt en (iii) de termijn waarbinnen een bestuursorgaan een besluit moet nemen over een verzoek om nadeelcompensatie.
Per 1 januari 2024 is ook de Omgevingswet in werking getreden. Op deze wet is dermate veel kritiek geuit, dat men bijna zou vergeten dat per 1 januari 2024 ook wetgeving is geïntroduceerd die over het algemeen wél goed wordt ontvangen. Met de introductie van titel 4.5 van de Awb wordt namelijk voor het eerst een wettelijke en brede basis gecreëerd voor een algemene nadeelcompensatieregeling. Met deze nieuwe wettelijke regeling wordt bovendien aan de praktijk duidelijkheid gegeven over de te volgen rechtsgang. Dit alles komt ten goede aan de rechtszekerheid en de toegang tot het recht voor partijen die als gevolg van rechtmatig overheidshandelen schade lijden.
