Sinds 1 januari 2024 is de Omgevingswet inwerking getreden. Eén van de pijlers van de Omgevingswet is participatie. Vroegtijdige participatie zou moeten leiden tot betere besluitvorming. Maar hoe zit dat bij de aanvraag van een omgevingsvergunning? Wat als de uitkomsten van de participatie negatief zijn voor de ontwikkeling? Wat gebeurt er als er niet aan participatie is gedaan?
In de Omgevingsregeling is participatie als aanvraagvereiste opgenomen. De aanvrager van een omgevingsvergunning moet aangeven of en zo ja, hoe hij aan participatie heeft gedaan. En wat de resultaten daarvan zijn. Dit aanvraagvereiste geldt voor iedere aanvraag van een omgevingsvergunning.
Dit aanvraagvereiste omvat echter geen verplichting voor de aanvrager om ook daadwerkelijk aan participatie te doen. Participatie door de aanvrager bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning is namelijk vrijwillig. De bedoeling is namelijk alleen om de aanvrager te stimuleren om na te denken over participatie. Als hij aan participatie doet, moet het bevoegd gezag weten wat de resultaten zijn. Meer dan dat houdt de plicht niet in.
Een en ander wordt bevestigd in de meest recente uitspraken over participatie bij de aanvraag van een omgevingsvergunning. Zo bevestigt de voorzieningenrechter van Rechtbank Noord-Holland het volgende:
“Aan verzoekers moet worden toegegeven dat met de inwerkingtreding per 1 januari 2024 van de Omgevingswet burgerparticipatie een nieuw instrument is in het kader van de besluitvorming rond plannen in de leefomgeving. Maar – anders dan verzoekers kennelijk veronderstellen – wordt met burgerparticipatie niet beoogd om consensus of unanieme steun te bewerkstelligen voor besluiten in dat verband. Het doel van burgerparticipatie is om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming en om hen daarin een stem te geven. Dit kan op verschillende manieren bijvoorbeeld door het organiseren van informatiebijeenkomsten, maar gaat niet zo ver – hoe vervelend dat bij verzoekers ook wellicht is overgekomen – dat hun inbreng van beslissende betekenis is.”
Het antwoord op de vraag of aan participatie is gedaan, mag dus ook 'nee' zijn. Het bevoegd gezag mag niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen of weigeren de vergunning te verlenen, omdat er geen participatie is geweest. Ook hoeft het bevoegd gezag de vergunning niet te weigeren als de uitkomsten van de participatie negatief zijn.
Op bovenstaande kunnen uitzonderingen gelden. De gemeenteraad kan namelijk gevallen aanwijzen waarin het doen aan participatie een verplicht aanvraagvereiste is. Dit kan de gemeente raad doen bij aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is.
In dit soort gevallen, rijst de vraag: wanneer is er voldoende participatie? Hoe moet de participatie worden vormgegeven? Deze vragen zijn lastig te beantwoorden. De wetgever heeft namelijk niet bepaald wanneer er bij verplichte participatie sprake is van onvoldoende participatie. Ook heeft de wetgever de keuze voor de vorm van participatie bewust bij de aanvrager gelaten. Dit betekent dat de gemeente niet dwingend mag voorschrijven hoe de aanvrager de participatie moet vormgeven.
Uit het feit dat participatie een verplicht vereist is, volgt dat er door de aanvrager moet worden nagedacht over de vorm en reikwijdte van de participatie. Volgens de wetgever moet de mate van participatie namelijk in verhouding staan ten opzichte van de mogelijke impact van de aangevraagde activiteit. Om dit te beoordelen, zijn de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving van belang.
Een en ander wordt bevestigt in de meest recente rechtspraak over participatie bij de aanvraag van een omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter van Rechtbank Gelderland bevestigt – naast dat participatie niet zó ver gaat dat de inbreng van omwonenden ook van beslissende betekenis is – dat de verplichte participatie wel van enige betekenis moet zijn. Volgens de voorzieningenrechter is het aan het bevoegd gezag om te beoordelen of de aanvrager in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie:
“De voorzieningenrechter neemt aan dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie.”
Het bevoegd gezag beoordeelt dus of er ‘genoeg’ participatie heeft plaatsgevonden. Bij die beoordeling kan het bevoegd gezag gebruikmaken van eventueel vooraf opgestelde beleidsregels over deze beoordelingsbevoegdheid. Deze zijn dan terug te vinden in de participatieverordening. Let op, het bevoegd gezag mag in de beleidsregels geen extra eisen stellen of criteria opleggen over de vorm van de participatie.
De gevolgen van te weinig (verplichte) participatie kunnen vervelend zijn. Heeft de aanvrager helemaal niet aan participatie gedaan of te weinig aan participatie gedaan? Dan heeft de aanvrager niet voldaan aan het aanvraagvereiste. Het bevoegd gezag kan de aanvraag dan buiten behandeling laten totdat wel aan het aanvraagvereiste is voldaan. Dit kan zorgen voor vertraging bij het verlenen van de omgevingsvergunning.
Ons advies is dan ook om bij twijfel over de reikwijdte van de verplichte participatie in vooroverleg te treden met het bevoegd gezag.
Anders dan veel wordt gedacht, is het doen aan burgerparticipatie bij de aanvraag van een omgevingsvergunning in veel gevallen niet verplicht. Er geldt enkel een informatieverplichting. Dit kan anders zijn als de gemeenteraad burgerparticipatie voor bepaalde gevallen wel verplicht heeft gesteld. In dat geval moet de participatie van enige betekenis zijn.
Of hiervan sprake is, hangt af van de mate van participatie en de mogelijke impact voor de omgeving. In alle gevallen geldt dat de uitkomst van de participatie niet van beslissende betekenis is bij de beoordeling van de verlening van de vergunning. Het bevoegd gezag betrekt de informatie enkel bij zijn afweging.
