Op 1 januari 2024 is het dan zover: de Omgevingswet is dan van kracht. Na jarenlange vertraging en uitstel vervangt de Omgevingswet het oude uit de kluiten gewassen stelsel van ruimtelijke regels. Het wordt allemaal sneller, beter en simpeler, en iedereen kan meepraten. Althans dat is de bedoeling, want participatie staat hoog in het vaandel. Maar mensen betrekken bij ruimtelijk beleid en de uitvoering ervan vraagt veel voorbereiding en vooral een heldere visie en goede aanpak. Daar valt nog veel aan te schaven.
De Omgevingswet rust op drie pijlers: de wet zelf, een Digitaal Stelsel en ‘anders werken’. De wet vervangt 26 oude wetten en 144 Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en ministeriele regelingen: een wildgroei van decennialang opgestapelde – en soms onderling tegenstrijdige – regelgeving voor ruimtelijke ordening. Een wettenwoud waarin menigeen regelmatig verdwaalde. De Omgevingswet haalt dan ook flink de bezem door regels op het terrein van water, lucht, bodem, natuur, infrastructuur, gebouwen en cultureel erfgoed. Over de wet zelf is – anders dan velen denken – politiek geen discussie: ons Nationale parlement gaf de Omgevingswet al in 2015 (Tweede Kamer) en 2016 (Eerste Kamer) groen licht. Vanwaar dan die vertraging? Daar zijn twee redenen voor, die nauw met elkaar samenhangen.
De meest gehoorde reden is dat het ontwikkelen van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) een ingewikkelde klus was. Dit DSO is een internet-gebaseerd systeem dat alle ruimtelijke software bundelt met één digitaal loket. Dat is zeker een reden voor de vertraging. De decennia lange wildgroei had niet alleen een ondoordringbaar woud aan wetten en regels opgeleverd, maar ook een minstens zo lastige boom aan ontwikkelde registratiesystemen en computerprogramma’s. Zware applicaties met veel kaartmateriaal. Een uitdaging voor de IT-er, een nachtmerrie voor de ambtenaar. In recent onderzoek gaf maar liefst een derde van deze laatste groep serieus problemen te verwachten bij de inwerkingtreding. Maar linksom of rechtsom komt hier wel een oplossing voor, desnoods houtje-touwtje.
De tweede – minder bekende – reden heeft te maken met participatie. De Omgevingswet gaat er vanuit dat de leefomgeving van ons allemaal is. Als dat zo is, moet iedereen ook kunnen meepraten over wenselijke en minder wenselijke ontwikkelingen. Daarom is participatie onder de Omgevingswet verplicht. Maar als iedereen gelijkwaardig moet kunnen meedoen, dan moet iedereen ook over de zelfde informatie kunnen beschikken. Dat is een belangrijke motivatie die onder het DSO ligt: alle kennis moet voor iedereen met één druk op de knop te vinden zijn. De Eerste Kamer wenste niet met invoering van de Omgevingswet in te stemmen, als die participatieplicht niet beter verankerd was. De motie Nooren dwong af dat overheden verplicht participatiebeleid opstellen voor de eigen omgevingsvisies, plannen en projecten.
Daarnaast kreeg participatie met het wetsvoorstel ‘versterking participatie op decentraal niveau’ een juridische basis in de Gemeentewet. De verplichte inspraakverordening werd uitgebreid tot een participatieverordening1, die vastlegt hoe inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het beleid betrokken moeten worden. Kortom: ook de verankering van participatie is straks bij invoering van de wet geen vertragende factor meer. Maar nu de praktijk nog.
De komende jaren gaan we zeker problemen krijgen met het derde element van de Omgevingswet: anders werken. Het idee om de ingewikkelde wetgeving te vereenvoudigen is sympathiek, maar ruimtelijke ordening is nu eenmaal ingewikkeld. Niet in het laatst doordat er zoveel belangen een rol spelen en niet elk belang voor zichzelf kan opkomen (Denk aan de natuur). Dat iedereen mee moet kunnen doen is ook zeer sympathiek, maar als gezegd: de ruimtelijke inrichting van ons land is heel complex. Niet iedereen kan of wil daarin meekomen. Toch moeten ook hun belangen goed meegewogen worden en dat is niet alleen een zaak van de overheid. De Omgevingswet maakt daarom initiatiefnemers van ruimtelijke plannen medeverantwoordelijk door de uitvoering van participatie in hun handen te leggen. Dat is voor hen onbekend terrein.
Met ‘anders werken’ doet de wet een beroep op alle betrokkenen om zoveel mogelijk open te staan voor elkaar en voor mogelijke oplossingen. Ruimtelijke plannen verwerven steun als betrokkenen de inhoud kunnen beïnvloeden (naar betere plannen) of een rol in het proces kunnen hebben (voor meer -onderling- begrip). Het verkleint de kans op participatiefrustratie (te weinig invloed hebben) en leidt tot betere plannen met meer draagvlak.
Maar hoe makkelijk is dat gedacht? Wie enig zicht heeft op hoeveel ruimtelijke plannen er lopen realiseert zich dat er zijn grenzen aan wat je van inwoners kunt vragen, zonder dat ze participatiemoe (overgevraagd) worden. Daarnaast: hoe zorg je ervoor dat een initiatiefnemer – die toch veel belang heeft bij het doorgaan van zijn plannen – z’n verplichting tot participatie op een ‘eerlijke’ manier uitvoert? Hoe ga je om met bestuurders die bij de afdeling communicatie ‘om draagvlak’ komen vragen of met politici die in de raad anders besluiten dan wat de uitkomst van een zorgvuldig participatietraject was?
Goede participatie is er nog niet met alleen een sympathieke wet, een digitaal toegankelijk informatiesysteem en de wens er samen uit te komen. Het inrichten van een zorgvuldig participatietraject, waarin iedereen op maat bediend wordt en we kunnen bouwen aan onderling vertrouwen en betere plannen, is een pittige balanceer-act. Gelukkig is dat te leren: met inzicht in een verstandige opzet, kennis van de juiste kneepjes, inspirerende voorbeelden en heel veel oefenen met elkaar.
1 Gemeentewet, artikel 150
