Per 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Elke gemeente beschikt vanaf dat moment automatisch over één omgevingsplan. Dit omgevingsplan van rechtswege, ook wel het ‘tijdelijke omgevingsplan’ genoemd, bestaat uit de ruimtelijke regels uit de tot dan toe geldende bestemmingsplannen, beheersplannen en andere ruimtelijke plannen en de bruidsschat met de rijksregels over activiteiten.
Een activiteit waarvoor op grond van het omgevingsplan een vergunning vereist is, of die daarvan afwijkt, heet een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (ook wel afgekort de OPA). Dit zijn vanaf 1 januari 2024 dus de vergunningplichten die in de bestaande bestemmingsplannen of andere ruimtelijke plannen zijn opgenomen en in de bruidsschat als ook een afwijking van het omgevingsplan.
De gemeentelijke verordeningen, met uitzondering van bijvoorbeeld de geurverordening en de verordening regen- en grondwater, maken op 1 januari 2024 geen deel uit van het omgevingsplan van rechtswege. Gemeenten krijgen een overgangstermijn om gemeentelijke verordeningen dan wel bepalingen daaruit over te hevelen naar het omgevingsplan.
Bij KB van 10 juli 2023 is bepaald dat die overgangstermijn eindigt op 1 januari 2032; vanaf dat moment moet elke gemeente beschikken over een ‘echt’ omgevingsplan in de zin van de Omgevingswet. Dat betekent dat gemeenten vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 nog 8 jaar de tijd hebben om gemeentelijke verordeningen geheel of gedeeltelijk op te nemen in het omgevingsplan. Alle tijd dus, zo lijkt het.
Maar voor een groot aantal gemeentelijke vergunningen verloopt de vergunningverlening nu op grond van artikel 2.2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) via die wet en met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt de Wabo. Het gaat hier onder andere om de vergunningverlening voor de gemeentelijke monumenten, voor kappen van houtopstanden, voor het maken van een uitweg of het aanleggen van een weg.
Als in gemeentelijke verordeningen is bepaald dat voor deze activiteiten een vergunning of ontheffing vereist is geldt dat hiervoor op grond van artikel 2.2 Wabo een omgevingsvergunning vereist is. Per 1 januari 2024 bestaat artikel 2.2 Wabo evenwel ook niet meer. Hoe moet het dan met deze gemeentelijke omgevingsvergunningen?
Om te voorkomen dat na 1 januari 2024 voor deze vergunningen een leemte ontstaat of deze vergunningen terugvallen op het regime dat gold voordat de Wabo in 2010 in werking trad, is in de Omgevingswet de overgangsregeling opgenomen dat deze omgevingsvergunningen – vooruitlopend op de overheveling van deze verordeningen naar het omgevingsplan – al worden aangemerkt als een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit ex artikel 5.1 lid 1 onder a Omgevingswet.
Alhoewel deze verordeningen dus geen deel uitmaken van het omgevingsplan van rechtswege wordt hier bij de vergunningverlening al wel vanuit gegaan. Dit is bepaald in artikel 22.8 Omgevingswet. In de overgangsbepaling in artikel 22.8 Omgevingswet is echter niet verwezen naar de activiteiten uit artikel 2.2 Wabo maar is bepaald dat als een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit worden aangemerkt: vergunningen of ontheffingen vereist op grond van een gemeentelijke verordening voor een geval waarin regels over de fysieke leefomgeving op grond van artikel 2.7, eerste lid, alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen.
In artikel 2.7 eerste lid Omgevingswet is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur gevallen kunnen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen en deze bepaling is uitgewerkt in artikel 2.1 Omgevingsbesluit. In het eerste lid van dat artikel is bepaald dat in het omgevingsplan in ieder geval de regels moeten worden opgenomen over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen.
Kortom, als een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit wordt aangemerkt, zullen de vergunningen en ontheffingen uit gemeentelijke verordeningen die zien op activiteiten die regels voor onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen.
In de Nota van Toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet is toegelicht dat met het ‘wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving’ wordt gedoeld op activiteiten die leiden tot tastbare veranderingen in de fysieke leefomgeving; het gaat om directe fysieke ingrepen door de mens in de tastbare leefomgeving, zowel boven– als ondergronds.
Als voorbeelden worden onder andere genoemd het kappen van bomen, ontsieren van een monument, aanleggen van een (uit)weg en het aanbrengen van zichtbare reclame. Alle activiteiten uit gemeentelijke verordeningen waarvoor de vergunningplicht krachtens artikel 2.2 Wabo geldt zien op activiteiten die ‘onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen’ en worden op grond van de overgangsbepaling uit de Omgevingswet aangemerkt als een omgevingsplanactiviteit.
Gemeentelijke verordeningen kunnen echter meer vergunningplichten bevatten die zien op activiteiten die ‘onderdelen van de fysieke leefomgeving’ wijzigen. Dergelijke vergunningplichten, die nu niet via artikel 2.2 Wabo lopen, gelden straks in principe wel van rechtswege als een omgevingsplanactiviteit. Aangezien die verordeningen nog niet zijn verwerkt in het omgevingsplan kan het voor gemeenten soms lastig worden om per gemeentelijke vergunningplicht onderscheid te maken tussen de vergunningen die na inwerkingtreding van de Omgevingswet nog – zoals ook nu het geval is – via de gemeentelijke verordening zelf verloopt en de vergunningplichten die van rechtswege als omgevingsplanactiviteit worden aangemerkt.
Te denken valt bijvoorbeeld aan het aanleggen van kabels en leidingen. Een groot aantal gemeenten heeft hiervoor regels opgenomen in de APV of een afzonderlijke verordening waarbij in sommige gemeenten, zoals bijvoorbeeld de gemeente Utrecht, de aanleg en opruiming van kabels en leidingen in openbare gronden aan een vergunningplicht is gekoppeld. Een ander voorbeeld is een verordening die ziet op het beheer en gebruik van gemeentelijke begraafplaatsen. Ook daarin kunnen mogelijk vergunningplichten staan die zien op ‘activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen’, zoals een vergunningplicht voor het aanbrengen van grafbedekking.
In de nieuwe model-APV van de VNG zijn al wijzigingen opgenomen in verband met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Zo is daarin opgenomen dat de bepalingen over beslistermijnen, intrekkingsbevoegdheden en persoonsgebonden karakter van vergunningen of ontheffingen niet van toepassing zijn als het gaat om een omgevingsvergunning.
Alhoewel gemeenten na inwerkingtreding van de Omgevingswet dus nog 8 jaar de tijd hebben om (bepalingen uit) gemeentelijke verordeningen op te nemen in het omgevingsplan dienen gemeenten er na 1 januari 2024 alert op te zijn dat sommige gemeentelijke vergunningen al direct van rechtswege als een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit worden aangemerkt ook al zijn deze bepalingen nog niet in het omgevingsplan opgenomen.
Voor dergelijke vergunningplichtige activiteiten gelden vanaf dat moment de procedures van de Omgevingswet. Dit maakt dat het in de praktijk opletten geblazen is en het verstandig kan zijn om vaart te maken met het verwerken van de gemeentelijke verordeningen in het omgevingsplan en hier geen 8 jaar over te doen.
