In februari 2022 verscheen mijn eerste opiniestuk over de Omgevingswet (Ow). De titel luidde ''Stop de Omgevingswet''. Uitlatingen van ministers, staatssecretarissen, leden van de Eerste- en Tweede Kamer en ook van andere betrokkenen die ik de afgelopen maanden langs zag komen, vormen de aanleiding voor dit tweede opiniestuk. In mijn eerste bijdrage heb ik vooral benadrukt dat de Omgevingswet niet doet wat die geacht wordt te doen: eenvoudiger, beter en sneller werken dan het bestaande instrumentarium op het terrein van milieu en ruimtelijke ordening. Het is in de loop der jaren een bijzonder complexe wet geworden en alleen daarom al zal invoering en uitvoering van deze wet tot onoverkomelijke problemen leiden. Juist ook vanwege een nu al chronisch tekort aan capaciteit en kwaliteit bij gemeenten, provincies en Omgevingsdiensten.
Ook gedurende de laatste weken gaat het in relatie tot de invoering van de Ow doorgaans over het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO). Tijdens de recente behandeling van de Ow in de EK prijkt dit onderwerp eveneens bovenaan op de agenda. Mij is inmiddels ook duidelijk dat het DSO een groot probleem is. Maar daarvan heb ik nauwelijks snap, dus ik laat opmerkingen daarover graag over aan andere deskundigen.
Vragen of opmerkingen over te verwachten capaciteitsproblemen bij de uitvoering van de Ow bij gemeenten, provincies en Omgevingsdiensten kom ik veel minder tegen. Als ik ze al lees dan worden die weggewoven met onzinnige en onjuiste uitspraken. Dat geldt zelfs voor de inhoud van ingediende en aangenomen moties in de Tweede Kamer. ''Houd het dan nooit op?'', wil ik dan wel eens verzuchten. En het antwoord is: ''Nee, blijkbaar niet: de wals walst tot nu toe gewoon door.'' Desalniettemin blijf ik hopen dat leden van de Eerste Kamer hun belangrijkste taak in het staatsrecht eer aan doen: onderzoeken en beoordelen of in te voeren wetgeving uitvoerbaar is.
Mijn conclusie is en blijft dat de Omgevingswet volstrekt onuitvoerbaar is.
Eind februari 2022 antwoordde Staatssecretaris Heijnen op vragen van leden van de Eerste Kamer over de uitvoeringscapaciteit bij de Omgevingsdiensten onder meer: ''Ik verwacht niet dat de uitvoeringscapaciteit onder het stelsel van de Omgevingswet structureel onvoldoende zou zijn noch bereiken mij signalen hierover.'' Ook schrijft zij: ''Onder de Omgevingswet zullen meer activiteiten met algemene regels gereguleerd worden. Hierdoor zal minder vergunningverlening plaatsvinden en meer toezicht gehouden en gehandhaafd moeten worden (….)''
Minister De Jonge meldt in dezelfde periode dat hij de 'flexpool' van rijksambtenaren van zijn voorganger overneemt zodat gemeenten en provincies hen kunnen inzetten voor het sneller verlenen van vergunningen of het maken van bouwplannen. Is er blijkbaar toch wél een capaciteitsprobleem bij gemeenten en provincies? Los van het feit dat dit een grove miskenning is van de kwaliteiten én ervaring die je moet hebben om als vergunningverlener bij gemeente, provincie en Omgevingsdienst je werk goed te kunnen doen, helpt het natuurlijk niet om rijksambtenaren in te zetten die nimmer iets met vergunningverlening van doen hebben gehad. Dat werk leer je niet in een paar jaar. Een dergelijk signaal lees je de laatste tijd ook steeds vaker over noodgedwongen inhuur van capaciteit bij adviesbureaus op het terrein van de woningbouw: ook daar is niet altijd de noodzakelijk kwaliteit aanwezig.
Een paar weken geleden las ik ook dat de drie noordelijke Omgevingsdiensten op alle mogelijke manieren proberen het capaciteitstekort dat nú al bestaat op te vangen door personeel uit te wisselen. Ook in Gelderland is volgens de verantwoordelijke gedeputeerde sprake van een nijpend personeelstekort bij de zeven Omgevingsdiensten. En ik kan me niet voorstellen dat bij de andere ca. twintig Omgevingsdiensten in ons land sprake zou zijn van een totaal andere situatie.
En dan blijven volhouden richting de leden van de Eerste en de Tweede Kamer dat capaciteitsproblemen de staatssecretaris niet hebben bereikt?
Of mag ik nu vaststellen dat zij - en nu ook de aan haar adviserende ambtenaren - daarvan hiermee wél op de hoogte is resp. zijn (gebracht)? Als ik dát al moge bereiken met dit opiniestuk, dan is dat stap één. Maar ik wil er meer zetten.
Op het terrein van de ruimtelijke ordening is er bij gemeenten en provincies nu al een schrijnend tekort aan capaciteit en kwaliteit. Iedereen die in de praktijk op dit terrein werkzaam is, weet hiervan. Bestemmingsplannen worden al lang niet meer geactualiseerd en verzoeken om er van te mogen afwijken, worden ofwel op de lange baan geschoven of er moet maar een afwijkingsvergunning worden aangevraagd. Dat is schering en inslag.
Je kunt de laatste dagen geen blad openslaan of er wordt gerept over capaciteitstekort bij gemeenten en in het bijzonder op het terrein van milieu en ruimtelijke ordening. Ik zie de laatste week titels voorbijkomen als: 'Nijpend gebrek aan personeel nekt bouwplannen' en 'Kleinere gemeenten komen niet aan personeel'. Ook professoren mengen zich nu in het debat met o.m. als stelling dat een gebrek aan ambtelijke capaciteit de belangrijkste horde is bij het vlottrekken van de woningbouwcrisis.
Wat de oorzaak is van het personeelstekort bij decentrale overheden heb ik niet wetenschappelijk onderzocht. Wat ik wél weet is dat adviesbureaus de afgelopen jaren vele voormalige gemeentelijke ambtenaren en medewerkers van omgevingsdiensten hebben 'weggekocht', met als doel om hen daarna weer tegen een dubbel tarief, soms ook bij dezelfde voormalige werkgevers, te kunnen aanbieden. En die trend is al jarenlang zichtbaar, zo kan ik u vertellen uit hoofde van mijn ervaring als leidinggevende, wethouder en adviseur. Dat speelt niet alleen bij de Omgevingsdiensten, maar ook bij de gemeentelijke afdelingen ruimtelijke ordening. Op LinkedIn kan ik de carrièrestappen van mijn ENVIRON Adviesbureau omgevingsrecht voormalige collegae en medewerkers goed bijhouden, vandaar dat ik deze stelling ook aandurf. Overigens is het ook niet zo’n grote kunst om ambtenaren weg te kopen omdat voor hetzelfde type werk bij gemeenten de salarissen lager liggen dan bij provincies en daar weer lager dan in het bedrijfsleven. De via adviesbureaus ingehuurde medewerkers worden ook ingezet om bij gemeenten voorbereidende taken uit te voeren die van doen hebben met de naderende Omgevingswet. Na die opdracht verdwijnen zij en gaan weer elders aan de slag. Zo gaat dat bij adviesbureaus en dat maakt het werk voor sommige medewerkers ook zo aantrekkelijk. En gemeenten blijven dan weer achter met hun - kwalitatief en kwantitatief te beperkte – ambtenarenbestand en daarvan vertrekt dan ook weer een deel. Bovendien - en dat zou toch ook zo langzamerhand eens bij de VNG en de gemeenten moeten doordringen nu 2026 volgens Binnenlands Bestuur in financiële zin een 'ravijnjaar' schijnt te worden - betekent inhuur van medewerkers van adviesbureaus voor normale, gangbare, structurele taken niet alleen dat de kosten echt uit de hand gaan lopen. Want inhuur is veel duurder dan die taken met eigen personeel uitvoeren. Nu de legesinkomsten door invoering van de Ow ook nog verder afnemen en er volgens de staatssecretaris wél extra toezicht moet worden gehouden en extra moet worden gehandhaafd, zal dat 'ravijn' er alleen maar dieper op worden. Los van dit financiële aspect betekent inhuur ook dat opgebouwde kennis niet wordt behouden en dat het zittende eigen personeel van gemeenten, Omgevingsdiensten en provincies, onvoldoende ervaring opdoet in het nieuwe werken en samenwerken.
Maar wat blijft er dan over van de voor de implementatie van de Omgevingswet noodzakelijke cultuurverandering bij de overheidsorganisaties? Cultuurverandering, zult u zeggen? Ja, cultuurverandering, want dat was zo’n tien jaar geleden bij de totstandkoming van de Omgevingswet nog de crux.
In april heeft het lid van de Tweede Kamer Minhas (VVD) een motie ingediend en op het LinkedIn-forum beschrijft hij trots dat de Tweede Kamer een belangrijk besluit heeft genomen, namelijk dat de definitieve inwerkingtreding van de Omgevingswet is bepaald op 1 januari 2023. Zijn motie is aangenomen. Reden om die motie op te stellen was volgens hem dat de opgaven waar we voor staan zich niet laten 'adresseren' met 26 sectorale wetten, 60 Algemene Maatregelen van Bestuur en 75 Ministeriële Regelingen. Ook moeten burgers en maatschappelijke en private partners volgens hem vroegtijdig betrokken worden bij de besluitvorming. En ondanks het feit dat er nog wel veel moet worden geoefend, is er volgens hem toch ''voldoende perspectief op een gezond invoeringspad.''
''Wat krijgen we nu?'', dacht ik bij het lezen ervan.
Ik dacht dat de Tweede Kamer er was om het kabinet te controleren in plaats van dezelfde onzinnige teksten uit te kramen als sommige bewindslieden en (ex-)ambtenaren over dit onderwerp doen. Op grond waarvan komt de indiener van deze motie - en dus alle volgelingen van hem in de Tweede Kamer - tot het oordeel dat er ''voldoende perspectief is op een gezond invoeringspad''? Waar halen de voorstemmers van de motie dat vandaan? Welke achtergronden en ervaringen hebben zij om dat in een motie te kunnen stellen en daarmee dat dus ook voor waar aannemen? En hoezo is de Omgevingswet nodig om burgers vroegtijdig te betrekken bij besluitvorming? Wat een onzin! De heer Minhas eindigt zijn bijdrage op LinkedIn dan nota bene met een citaat van Melanie Schulz van Haegen, de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu: ''Het succes van de Omgevingswet is voor 80% cultuur en voor 20% regels.''
Het is bijzonder opvallend en vreemd om dit citaat - dat inhoudelijk overigens helemaal klopt - aan te halen, terwijl het de afgelopen jaren en ook heden ten dage bij de Omgevingswet in de Tweede Kamer en Eerste Kamer eigenlijk nergens anders over gaat dan regels en (DSO) systemen! Over de noodzakelijke verandering in de cultuur van samenwerken binnen gemeenten, tussen gemeenten en provincies en tussen Omgevingsdiensten en gemeente en provincies hoor je nergens meer, terwijl daar juist de sleutel ligt tot meer inhoudelijke integratie tussen de beleidsvelden. Het is nu sinds een aantal jaren meer dan 80% regels en minder dan 20% cultuur geworden!
De Omgevingswet is nog steeds overgoten met het neoliberale papje van dereguleren, decentraliseren en privatiseren. Dat papje stamt uit de tijd dat de Omgevingswet werd opgezet, ruim tien jaar geleden, maar past volstrekt niet meer in de huidige tijd.
Er moet nu worden ingegrepen om het leefmilieu op lokale, regionale, nationale en mondiale schaal echt te beschermen. Door lokaal maatwerk mogelijk te maken, gemeenten te laten bepalen via welke voorbereidingsprocedure vergunningaanvragen moeten worden afgedaan, zelfs aan hen over te laten of er voor het bouwen wel een vergunning nodig is, gemeenten de ruimte te bieden allerlei omgevingswaarden voor bijvoorbeeld lucht, geur, geluid, bodem vaststellen, wordt het er niet overzichtelijker, eenvoudiger en beter op. Het leefmilieu is daarmee ook niet gediend. Bovendien zijn gemeenten voor dat laatste ook niet toegerust, zo vindt inmiddels ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Op regionaal en nationaal niveau is dat nu al een heel groot probleem, zo blijkt onder meer bij asfaltcentrales, Tata-Steel en de verspreiding van PFAS en fijnstof. Om over stikstofhoudende emissies nog maar te zwijgen.
Ook nog meer vergunningvrij bouwen en nog minder milieuactiviteiten vergunningplichtig maken, dragen niet bij aan verbetering van ons leefmilieu (want wie gaat dat controleren?).
Daar komt bij dat de decentralisatie van het ruimtelijke ordeningsbeleid, zoals in het vorig decennium ingezet, volledig heeft gefaald. Dus stop met het steeds maar noemen van die achterhaalde politieke begrippen, die stammen uit het begin van deze eeuw, waarmee de Omgevingswet nog steeds is overgoten. We leven nu in een andere tijd, helaas. En dat geldt ook voor de privatisering van het bouwtoezicht: ook dat gaat een drama worden zo valt overal te lezen.
De Omgevingswet past niet in de huidige tijd: daarvoor heeft het proces tussen opstellen en invoeren veel te lang geduurd. Dus stop daarmee.
Ik wil hierbij een oproep doen aan de leden van de Tweede Kamer en zeker ook die van de Eerste Kamer. Daal eens af in de krochten van de lagere overheden en stel vragen over de capaciteitsproblemen die nu al spelen en straks worden verwacht. Vraag hen dan ook hoe zij denken om te gaan met het toezicht en de handhaving van het toenemend aantal vergunningvrije activiteiten, terwijl tegelijkertijd de legesinkomsten voor af te geven vergunningen en de tegemoetkoming van het rijk achterblijven. Hoe zal dat gaan? Gaat dat echt werken, denkt u? Zeker nu telkenmale blijkt – en ook dat is niets nieuws voor ingewijden uit de praktijk van de milieuwetgeving – dat het toezicht op naleving van vergunde activiteiten al te wensen overlaat.
En laten onze volksvertegenwoordigers zich dan ook eens druk maken over signalen die nu in steeds grotere getale naar boven komen over de inhoudelijke gevolgen van de invoering van de Omgevingswet voor het milieubeleid. En dan doel ik op allerlei vragen die gerespecteerde experts op het gebied van Bodem, Geur, Luchtkwaliteit en Geluid nu uiten over de gevolgen van deze wet op deze terreinen. Zelfs de VNG concludeert nu – veel en veel te laat – in een eigen onderzoek dat bij gemeenten onvoldoende kennis aanwezig is over de 'zeer zorgwekkende stoffen (ZZS)' in lucht en bodem. Maar misschien is dat druk maken wel te lastig omdat het dan echt over de inhoud gaat…
Nu moet ik zeggen dat ik in den beginne ook wel enthousiast was over de doelstellingen van de Omgevingswet, samengevat 'eenvoudig beter'. Ook ík was benieuwd hoe gezondheid als belangrijk onderwerp een plek zou kunnen krijgen in het te formuleren gemeentelijk beleid en vervolgens in de uitvoering daarvan. Een sterker accent op het formuleren van integraal beleid zou goed zijn, zo vond ik. Maar sinds ik in de afgelopen jaren meer en meer zag verschijnen over regelgeving en nauwelijks aandacht zag voor cultuurverandering bij provincies, gemeenten en omgevingsdiensten (bijvoorbeeld samenwerken, integrale afwegingen maken en ook bestuurlijke betrokkenheid bij die afweging en besluitvorming vergroten), ben ik ervan overtuigd geraakt dat we met de Omgevingswet het kind met het badwater weggooien.
We zijn nu met 80 procent regels en systemen bezig en met 20 procent cultuur en samenwerken. Dat is de omgekeerde wereld. Dat lijkt mij ook voor ons leefmilieu een drama. Laten we het huidige instrumentarium vereenvoudigen en verbeteren en ons richten op verandering van de cultuur van samenwerking en besturen. Dat wilde dit nieuwe kabinet toch ook? Een nieuwe bestuurscultuur? Laat dat dan zien en stop met dit wetgevings- en invoeringsproces.
De Omgevingswet doet niet wat zou moeten: eenvoudiger, beter en sneller. De aandacht voor noodzakelijke samenwerking en integratie op uitvoeringsniveau is volledig naar de achtergrond verdwenen: te veel regels en systemen en te weinig cultuur. De begrippen decentralisatie, deregulering, privatisering, lokaal maatwerk en decentrale omgevingswaarden zijn volledig achterhaald en horen dus niet thuis in een Omgevingswet die nog niet in werking is getreden.
Het nu al aanwezige capaciteitstekort bij de uitvoerende diensten en overheden wordt straks bij een mogelijke invoering alleen maar groter en daarmee worden de uitvoeringsproblemen onoverkomelijk en de uitvoering een groot drama.
Tot mijn genoegen las ik onlangs in een reactie van de heer Van Aartsen, die vorig jaar een vernietigend rapport over het functioneren van het VTH-stelsel en de Omgevingsdiensten heeft laten verschijnen. Na het uitblijven van besluitvorming over het VTH-stelsel en zijn adviezen, vertelde hij dat hij de Omgevingswet van a tot z had doorgenomen. Na het lezen was zijn reactie: ''Het is een onbegrijpelijke en complexe wet geworden. De uitvoering zal zo complex zijn dat de wet het tegenovergestelde zal bereiken van wat wordt beoogd (…). De Tweede Kamer laat het allemaal gebeuren. Straks zullen we ons afvragen: hoe hebben we deze situatie kunnen laten ontstaan?'' Hij bevindt zich in goed gezelschap.
Dus ''STOP MET DE OMGEVINGSWET EN WEL NU!''
Leden van onze Eerste Kamer: pak uw verantwoordelijkheid, nu uw collegae van de Tweede Kamer dat helaas hebben nagelaten.
