De opgaven van lokale en regionale overheden zijn complex en veelal bovenlokaal. Dit vraagt om krachtige bestuurlijke organisaties die weten hoe zij, alleen of samen, zo goed mogelijk invulling geven aan die opgaven.
Dat het samenvoegen van gemeenten in Nederland inmiddels een welbekend fenomeen is moge duidelijk zijn. Minder bekend echter is dat de wet Algemene regels herindeling (Arhi), die het samenvoegen van gemeenten mogelijk maakt, tevens de mogelijkheid biedt om gemeenten op te heffen en te splitsen.
Dit leidt tot een unieke situatie die wezenlijk verschilt van ‘reguliere’ herindelingen, maar wel degelijk voorkomt. Op dit moment kent ons openbaar bestuur bijvoorbeeld de opsplitsing van de gemeente Haaren, waar TwynstraGudde een deel van de projectbegeleiding voor haar rekening neemt. In dit blog presenteren we op basis van onze eerdere praktijkervaring een aantal van onze ‘lessons learned’ over het opsplitsen van een gemeente.
Het is van belang om een opsplitsing niet primair te zien als meerdere fusies of herindelingen. De te splitsen gemeente heeft er bewust voor gekozen zichzelf op te heffen en te verdelen over andere gemeenten. Een radicale stap waarin bestuur en politiek zich kwetsbaar opstellen. Dit betekent een fundamenteel andere uitgangssituatie dan wanneer een aantal gemeenten ervoor kiest samen op te gaan in een nieuwe gemeente.
In de eerste periode, na het besluit tot opsplitsing, ligt de nadruk vooral op een gezamenlijk traject met de ‘ontvangende’ gemeenten. Het wetgevingstraject dient te worden voorbereid door het gezamenlijk opstellen van een herindelingsontwerp en herindelingsadvies. Ook dienen er gezamenlijk afspraken gemaakt te worden over bijvoorbeeld de nieuwe grenzen, personeel, te de verdelen middelen (verdeelsleutel) en wordt er soms ook in gezamenlijkheid gekeken naar de uitgangssituatie van de ‘latende’ gemeente (denk aan financiële positie, (technische) staat van kapitaalgoederen). Bij de implementatie komt het accent meer te liggen bij de ‘ontvangende’ gemeenten: zij bepalen – in overleg met de te splitsen gemeente – op welke wijze taken, medewerkers, grondgebied en inwoners worden opgenomen binnen de ontvangende gemeente.
Doordat de partijen betrokken bij een opsplitsing niet samen bouwen aan één organisatie, maar een bestaande organisatie wordt opgedeeld, kunnen belangen verschillen. Voor een ontvangende gemeente is het bijvoorbeeld van belang hoe de nieuwe grenzen zullen lopen, welke dossiers zij over zal krijgen en in hoeverre er eventuele ‘lijken in de kast’ liggen. De gemeente die gaat opsplitsen kent daarnaast vaak andere aandachtspunten, denk bijvoorbeeld aan een zorgvuldige overgang van het personeel, maar ook het continueren van de dienstverlening. Dit laatste aandachtspunt heeft te maken met het feit dat medewerkers vaak eerder over gaan naar de andere ontvangende gemeenten en daarmee krijgt de latende gemeente te maken met ‘leegloop’ van personeel. Verder is het van belang om te weten dat er één wettelijk rechtsopvolger voor de op te heffen gemeente nodig is, naar verwachting de grootste gemeente. Deze gemeente zal o.a. het archief overnemen en dus afspraken moeten maken met de andere gemeenten over inzage en gebruik. Deze rechtsopvolger heeft daarmee ook weer een ander belang dan de overige ‘ontvangende’ gemeenten. Bij een opsplitsing is er dus, meer nog dan in het geval van een ‘reguliere’ herindeling, sprake van een onderhandelingssituatie. Om dit proces zo goed mogelijk te laten verlopen is het van belang om te werken met een helder plan van aanpak en duidelijke procesafspraken te maken.
Gelet op die verschillende belangen, de noodzaak om toch snel besluiten te kunnen nemen en het belang van een goede sturing op het proces is het zinvol om gedurende het proces te kunnen beschikken over onafhankelijk advies en/of begeleiding. Denk hierbij aan procesregie op het gehele opsplitsingstraject, een onafhankelijk voorzitter van een stuurgroep, een projectsecretaris of specifieke ondersteuning op thema’s zoals bij de plaatsing van het personeel. Het is voor alle betrokken gemeenten van belang dat de benodigde ‘onderhandelingen’ in een goed en breed gedragen resultaat eindigen.
Gedurende het gezamenlijke traject ontstaan er ook meerdere ‘invlechtingsprojecten’. Dat wil zeggen: de latende gemeente werkt in meerdere projecten samen met de verschillende ontvangende gemeenten om verschillende onderdelen van de gemeente zorgvuldig over te dragen. Het risico bestaat dat er door een focus op de invlechtingstrajecten minder aandacht is voor de regie op het totale proces en bepaalde afhankelijkheden voor (het tempo van) de ontvlechting. Zorg ervoor dat er zicht is op de verschillende projecten, en dat afstemming hiertussen plaatsvindt.
Op het gebied van financiën moet ook snel in het proces een aantal basisafspraken gemaakt worden die van belang zijn voor de verdeling/splitsing. Aandachtspunten hierbij zijn de verdeelsleutel, het vastgoed, de uitgangspunten voor de nieuwe begroting en harmonisatie van belastingverordeningen. Een deel van deze afspraken kan al bij de start van de splitsing worden vastgelegd in bijvoorbeeld een bestuursovereenkomst. Afspraken over grote uitgaven door de latende gemeenten worden ondervangen door preventief toezicht.
Zoals hierboven al benoemd kan de op te splitsen gemeente al snel te maken krijgen met problemen i.r.t. de bedrijfsvoering en dienstverlening (bijvoorbeeld. als gevolg van leegloop en de extra inspanningen die de herindelingen met zich meebrengen). Het is van belang met elkaar hierover in gesprek te gaan en afspraken te maken over bijvoorbeeld het vroegtijdig overdragen van taken en onderlinge hulp en bijstand om de continuïteit van bedrijfsvoering en dienstverlening te garanderen.
Een risico bij een splitsing is dat het voor de medewerkers van de latende partij allesbepalend is, terwijl de medewerkers van de ontvangende gemeenten nauwelijks beseffen dat er iets verandert. Dit heeft consequenties voor de wijze waarop afspraken worden nagekomen en bepaalde zaken geregeld worden, denk aan overgang personeel en harmonisatie. Zorg er dus voor dat ook het management van de ontvangende organisaties betrokken is bij de projecten, begrijpt wat er gebeurt en zich mede verantwoordelijk voelt voor het welslagen van het project. Hierdoor maak je een warme ontvangst van de nieuwe medewerkers en burgers mogelijk.
Onderschat het belang van harmonisatie niet. In principe zal dit een zaak van de ontvangende gemeenten zijn, echter is er een aantal vraagstukken waar de latende gemeente meer in thuis is en die in de gemeenschap politiek gevoelig kunnen liggen. Ook voor bewoners hebben sommige wijzigingen impact, denk aan nieuwe zorgaanbieders in het sociaal domein of een wijzigende subsidieregeling. Aan te bevelen is dit binnen een gezamenlijke werkgroep uit te werken, voorstellen voor te bereiden en tijdig te communiceren.
