Sinds mei 2023 is het overtredersbegrip op de schop. Niet omdat de wettekst is veranderd maar omdat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor de interpretatie van het overtrederschap aansloot bij de uitleg die daar ook in het strafrecht aan wordt gegeven. Een uitleg die overigens ook in de Memorie van Toelichting van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (2009) was opgenomen. Maar dus pas op 31 mei 2023 sloot de Afdeling voor het overtredersbegrip ook aan bij het strafrecht. Concreet betekende dit dat voortaan voor uitleg van het begrip ‘overtreder’ aansluiting gezocht wordt bij het zogenoemde IJzerdraad-arrest (voor natuurlijke personen) en het Drijfmest-arrest (voor rechtspersonen) van de Hoge Raad. Dit is de introductie van het functioneel daderschap in het bestuursrecht. Samengevat komt het erop neer dat een overtreding wordt toegerekend aan een (functioneel) dader als deze over het plaatsvinden van de overtreding kon “beschikken” en daarnaast de gedraging “aanvaardt”.
Mijn conclusie is dat er een nuancering van het overtredersbegrip plaatsvond en dat dit vooral een betere onderbouwing vraagt van het bestuursorgaan die de sanctie oplegt. Dit wordt vooral duidelijk in uitspraken over zet onttrekken van woningen aan de woningvoorraad.
In april van dit jaar oordeelde de Afdeling dat de gemeente Tilburg onterecht een boete oplegde voor het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de woningvoorraad (ECLI:NL:RVS:2024:1606). Een toezichthouder constateerde in 2019 dat er in de woning een hennepkwekerij aanwezig was. Dit was voor het college aanleiding om de huurder een boete van € 4.000,- op te leggen.
Het college stelde zich op het standpunt dat, voor zover de huurder niet betrokken was bij de hennepkwekerij c.q. de woningonttrekking, deze hem in ieder geval wel kan worden toegerekend. Dé vraag waarop de Afdeling antwoord gaf was of de huurder in deze kan worden aangemerkt als functioneel dader. De Afdeling overweegt aan de hand van het IJzerdraad-arrest dat het college niet aantoonde dat huurder in 2019 nog huurder van de woning was en in die hoedanigheid over het gebruik van de woning kon beschikken.
Het college van de gemeente Amsterdam ondervond ook dat er meer nodig is om te komen tot het functioneel daderschap. Zij legde een boete op aan een B.V. vanwege de onttrekking van een woning aan de woningvoorraad. Het gaat te ver om hier nu alle omstandigheden te bespreken en daarom verwijs ik door naar de uitspraak: ECLI:NL:RVS:2024:2393. De uitspraak is zeker de moeite van het lezen waard. In deze uitspraak volgt de Afdeling het Drijfmest-arrest en moet zij bepalen of de overtreding door de B.V. aanvaard is en dienstig is geweest. Ook hier oordeelt dat de Afdeling dat het college dit onvoldoende aantoonde. De B.V. kan niet aangemerkt worden als functioneel dader.
Uit het vorenstaande blijkt dat men een verboden gedraging niet zonder meer kan toerekenen aan een eigenaar. Maar dit zijn niet de enige uitspraken waaruit blijkt dat het functioneel daderschap een andere [lees: betere] onderbouwing verlangt van het bestuursorgaan. Zie bijvoorbeeld ook: ECLI:NL:RVS:2024:2067 en ECLI:NL:RVS:2024:2815.
Dit vergt van het bestuursorgaan dat zij meer onderzoek doet om een eigenaar (ook) aan te merken als overtreder. Met een goede blik op voornoemde arresten van de Hoge Raad en goede afweging van alle feiten en omstandigheden is het zeker mogelijk om tot een goede onderbouwing te komen. Ruimtemeesters, een heldere én duurzame kijk op de leefomgeving.
