In een uitspraak van 3 juli jl. over handhavend optreden bij een paardenhouderij heeft de Afdeling het overgangsrecht bij handhavingsbesluiten in het omgevingsrecht in kaart gebracht. Dit is waardevol, nu de vraag welk recht van toepassing is op concrete gevallen sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog wel eens tot onduidelijkheden leidde. De centrale vraag in de onderhavige zaak was niet alleen of moest worden gehandhaafd, maar ook op grond van welk recht handhaving moest plaatsvinden. In het kader van ‘rechtsvorming en de rechtspraktijk’ heeft de Afdeling in deze uitspraak het overgangsrecht zoals vastgelegd in de Invoeringswet Omgevingswet (afd. 4.1 en 4.2) bij handhavingsbesluiten nader uitgelegd. In dit blog maken wij inzichtelijk wanneer oud recht en wanneer nieuw recht van toepassing is én waarom voor bepaalde routes is gekozen.
De eerste vraag die moet worden bezien (ongeacht welk recht van toepassing is) is of de overtreding naar nieuw recht nog steeds een overtreding vormt. Met andere woorden: is de materiële normstelling gewijzigd? Als de overtreding naar nieuw recht niet meer verboden is, dan zou met handhaving immers een nalaten of handelen worden afgedwongen waar het nieuwe recht daar niet langer toe verplicht. Indien de materiële normstelling is gewijzigd op een manier die de overtreding geheel of gedeeltelijk opheft, moet het primaire besluit worden herroepen voor zover het besluit is gericht op de onder het nieuwe recht niet meer verboden situatie.
Toepasselijk recht bij verzoek tot handhaving
Wanneer is komen vast te staan dat (een deel van) de overtreding op grond van het nieuwe recht nog steeds als overtreding is aan te merken, is de vraag aan de orde welk recht dan van toepassing is. Voor toepasselijkheid van het oude recht moet de overtreding in elk geval vóór 1 januari 2024 zijn begonnen en ook het handhavingsverzoek moet voor deze datum zijn gedaan. Indien dit het geval is, blijft het oude recht gelden. Daarbij is niet relevant of het sanctiebesluit is genomen vóór of na 1 januari 2024. Het oude recht is ook van toepassing wanneer (een deel van) het besluit is vernietigd vanwege constatering van een gebrek, waarna een nieuw besluit op bezwaar is genomen. De afdeling acht dit in het kader van de rechtszekerheid de meest wenselijke route. Een andere uitleg zou immers tot een situatie leiden waarin het toepasselijk recht lopende de handhavingsprocedure zou kunnen wijzigen.
Toepasselijk recht bij ambtshalve sanctiebesluit
Een ambtshalve sanctiebesluit valt enkel onder oud recht indien het besluit vóór 1 januari 2024 is genomen, of indien het bestuursorgaan vóór deze datum de vermeende overtreder in staat heeft gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen over het handhavingsbesluit. Artikel 4:8 Awb biedt de grondslag voor deze zienswijze en is onder meer relevant in situaties waarin het handhavingsbesluit steunt op gegevens over feiten die niet door de vermeende overtreder zelf zijn verstrekt. Of het bestuursorgaan de geadresseerde in de gelegenheid heeft gesteld tot het naar voren brengen van zienswijzen, en zo ja, wanneer dit is gebeurd, heeft kortom invloed op welk recht van toepassing is. Als deze voorbereiding vóór 1 januari 2024 heeft plaatsgevonden is op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing, ook als het besluit zelf pas na deze datum is opgelegd. Indien het bestuursorgaan na 1 januari het besluit op deze manier heeft voorbereid, is de Omgevingswet van toepassing.
Tot wanneer is het oude recht van toepassing?
Hierboven is aan de orde gekomen dat, wanneer een verzoek tot handhaving vóór 1 januari 2024 is gedaan, het oude recht van toepassing blijft. Ook wanneer het sanctiebesluit zelf pas na deze datum is genomen. Wel heeft het moment van het sanctiebesluit invloed op de vraag tot wanneer het oude recht van toepassing is.
Sanctiebesluit na 1 januari 2024 of afwijzing verzoek
Wanneer het sanctiebesluit na 1 januari 2024 is genomen, maar het handhavingsverzoek vóór deze datum is gedaan, bepaalt het moment waarop het besluit onherroepelijk wordt welk recht van toepassing is. Het oude recht is namelijk van toepassing tot aan het moment van onherroepelijkheid. Ook als het sanctiebesluit na 1 januari 2024 wordt genomen, maar vóór deze datum reeds toepassing is gegeven aan artikel 4:8 Awb, is het oude recht van toepassing tot aan het moment dat het besluit onherroepelijk is. Hetzelfde geldt wanneer een verzoek tot handhaving vóór 1 januari 2024 is gedaan, maar is afgewezen.
Sanctiebesluit vóór 1 januari 2024
Iets ingewikkelder ligt het in situaties waarbij zowel het verzoek tot handhaving als het sanctiebesluit vóór 1 januari 2024 hebben plaatsgevonden. Er wordt hierin onderscheid gemaakt tussen de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom. Bij bestuursdwangbesluiten is het oude recht van toepassing totdat dit onherroepelijk is geworden of totdat het besluit is ingetrokken of vervallen. Bij dwangsombesluiten is het oude recht van toepassing totdat de last volledig is uitgevoerd óf de dwangsom volledig is verbeurd en betaald óf de last is opgeheven. Het kan ook voorkomen dat de last volledig is uitgevoerd of dat de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, maar dat er nog een procedure bij de rechter aanhangig is over het dwangsombesluit. Ook dan blijft oud recht van toepassing. Het dwangsombesluit is onder oud recht tot stand gekomen en de rechter toetst het besluit aan het recht op het moment waarop het besluit is genomen.
Deze regels zijn ook van toepassing op ambtshalve sanctiebesluiten die vóór 1 januari 2024 zijn genomen.
Wanneer nieuw recht?
Ook in de hierboven genoemde situaties kan op sommige onderdelen in de besluitvorming het nieuwe recht van toepassing zijn. Dit doet zich voor wanneer er concreet zicht is op legalisatie van de overtreding. De ratio hierachter ligt in de notie dat het handhaven op een handelen of nalaten dat binnenkort legaal gaat worden, weinig zinvol is. Bij het beoordelen of concreet zicht is op legalisatie is het in de nabije toekomst geldende recht relevant. Daarom dat in dit geval naar het nieuwe recht wordt gekeken.
Het overgangsrecht heeft verder geen betrekking op het kostenverhaalbesluit en het invorderingsbesluit.
Tot slot
Met deze uitspraak geeft de Afdeling handvatten aan de hand waarvan te bepalen valt welk recht van toepassing is bij handhavingsbesluiten. In het complexe terrein van overgangsrecht zijn deze uitgangspunten zeer nuttig.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645. Zie ook het bijbehorende persbericht bij de uitspraak, inclusief een stroomschema.
