In het stelsel van de Omgevingswet (Ow) is een belangrijke rol bedacht voor participatie bij de totstandkoming van besluiten. Het beoogde resultaat: tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel krijgen en daarmee een groter draagvlak en kwalitatief betere besluitvorming bereiken. Door een grotere betrokkenheid van meer personen gaan overheden en initiatiefnemers ook meer persoonsgegevens verwerken. Dit brengt privacyrisico’s met zich mee. Wat regelt de Ow op het gebied van privacy, de verwerking van persoonsgegevens en datagebruik?
In dit blogbericht bespreken wij aandachtspunten voor overheden en initiatiefnemers voor privacyrisico’s bij de organisatie van participatie in het nieuwe stelsel van de Ow. Wij formuleren tot slot een aantal aandachtspunten voor overheden en initiatiefnemers voor het verwerken van persoonsgegevens voor participatiedoeleinden.
De Ow streeft naar vroegtijdige participatie van de omgeving bij de voorbereiding van beleids- en besluitvorming. Juist de beginfase biedt naar oordeel van de regering de meeste ruimte om de inbreng van derden mee te nemen (Kamerstukken II 2013-14, 33 962, nr. 3, p. 217). Daarom is in de Ow meer aandacht voor vroegtijdige participatie vóór het moment dat de formele besluitvorming van start gaat (Stb. 2018, 209, p. 131). Dat is wat ons betreft een goede ontwikkeling. Er komen bijvoorbeeld steeds meer energiebouwprojecten in de nabijheid van mensen (windparken, zonneparken) en draagvlak daarvoor is belangrijk.
De vereisten die de Ow voor het participatietraject stelt zijn minimaal om het participatieproces niet teveel te juridiseren (Kamerstukken II 2019-20, 34986, S, p. 28). Wij signaleren vier eisen voor het participatieproces:
de toepassing van afdeling 3.4 Aw op de voorbereiding van de kerninstrumenten van de Ow op grond van artikel 16.22 Ow;
een motiveringsplicht voor het bevoegd gezag voor het participatieproces. Die motiveringsplicht is van toepassing op alle kerninstrumenten (16.139, eerste lid, onder b Ow jo. artikel 10.7 Ob (omgevingsvisie), artikel 16.139, eerste lid, onder b Ow jo. 10.8 Ob (programma), artikel 16.139, eerste lid, onder b Ow jo. 10.2, tweede lid Ob (omgevingsplan) en artikel 5.51 Ow (projectbesluit));
de introductie van het participatieverslag voor initiatiefnemers; en
de verplichting een voortraject te organiseren voor het omgevingsplan en het projectbesluit.
Wij bespreken hierna kort het participatieverslag (punt 3) en het voortraject (punt 4).
Het bevoegd gezag heeft een motiveringsplicht voor het participatieproces, maar bij de initiatiefnemer ligt op dit vlak ook een verantwoordelijkheid. Hij legt bij de aanvraag om een omgevingsvergunning een participatieverslag over. Dit is niet verplicht maar wel gewenst. Soms kan naar oordeel van de wetgever nu eenmaal niet van aanvragers gevraagd worden dat zij in alle gevallen hun buren betrekken bij hun aanvraag (Kamerstukken I 2019-20, 34986, S, p. 27). De gemeenteraad kan bij wijze van uitzondering participatie wel verplicht stellen voor aangewezen gevallen van buitenplans afwijken op grond van artikel 16.55, zevende lid Ow. De Ow stelt geen inhoudelijke eisen aan het participatieverslag, maar mogelijk wordt dit nog nader geregeld in de gemeentelijke participatieverordeningen die gemeenteraden op grond van de voorgestelde wijziging van artikel 150 Gemeentewet zullen moeten vaststellen. Wij zijn benieuwd of de gemeentelijke participatieverordeningen hierdoor weer meer onderdeel deel gaan uitmaken van de voorbereiding van ruimtelijke besluiten, zoals het geval was vóór inwerkingtreding van afdeling 3.4 Awb. In het huidige stelsel heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) namelijk juist duidelijk gemaakt de gemeentelijke participatieverordening geen inspraakverplichtingen kan stellen die gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van de totstandkomingsprocedure van een besluit (o.m. ABRvS 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2439, r.o. 2.1).
In de totstandkomingsprocedure van het omgevingsplan en het projectbesluit voorziet de Ow naast de motiveringsplicht ook in een verbreding van het voortraject. Het voortraject is daarmee terug van weggeweest. Artikel 6a WRO (oud) voorzag namelijk ook al in een soortgelijke regeling. Dat artikel is met de inwerkingtreding van afdeling 3.4 Awb geschrapt met het doel om te dereguleren. Nu is participatie de reden om het voortraject weer opnieuw te introduceren. Het voortraject in de besluitvorming omtrent het omgevingsplan begint met de verplichting voor het bevoegd gezag om een kennisgeving te publiceren van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen (artikel 16.29 Ow). Bij de voorbereiding van het projectbesluit start het voortraject met de publicatie van het voornemen om (kort gezegd) de opties te verkennen voor de oplossing voor een mogelijk bestaande of toekomstige opgave (artikel 5.47 Ow). Deze procedure is vergelijkbaar met de procedure van artikel 2 van de Tracéwet. Met deze kennisgeving start een periode waarin het bevoegd gezag informatie verzamelt over de aard van de opgave, de ruimtelijke ontwikkelingen en de mogelijke oplossingen (artikel 5.48 Ow). Participeren kan door mogelijke alternatieve oplossingen aan te dragen voor het project (artikel 5.47 lid 3 Ow) en het bevoegd gezag te verzoeken om advies in te winnen over de aangedragen alternatieven (artikel 5.48 Ow).
Overheden beschikken over veel informatie over verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving die zij in het kader van de eigen taakuitoefening verzamelen. Nu die taakuitoefening zich uitbreidt naar het organiseren en faciliteren van participatie, ligt het voor de hand dat overheden ook meer informatie zullen verzamelen over de betrokken participanten. Met participatie ontstaan immers nieuwe gegevensverwerkingen. Bij gebruik van deze informatie vormen de Ow en de Algemene verordening gegevensbescherming (“AVG“) en de Uitvoeringswet AVG (“UAVG“) het belangrijkste wettelijk kader. Voor zover de Ow niets regelt, gelden de AVG en de UAVG.
Met de Ow wordt een centraal digitaal loket geïntroduceerd: het Digitaal Stelsel Omgevingswet (“DSO-LV“). In het DSO-LV zullen alle huidige voorzieningen voor de organisatie van de ruimtelijke ordening (OLO, ruimtelijkeplannen.nl) op één website beschikbaar zijn. Die data moeten toegankelijk zijn. Dat heeft een rechtszekerheidsfunctie (weten welke ruimtelijke regels er gelden) en een rechtsbeschermingsfunctie (nagaan of participatie voldoende heeft plaatsgevonden, zie Kamerstukken I 2019-20, 34986, S, p. 29).
Artikel 20.5 Ow is de grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens in de DSO. Op grond van artikel 20.21, tweede lid, van de Ow dient de verantwoordelijke minister zorg te dragen voor de inrichting, instandhouding, werking en beveiliging van de DSO-LV. Uit de parlementaire toelichting volgt dat het in de uitvoering van deze wettelijke verplichting noodzakelijk kan zijn voor de minister om persoonsgegevens te verwerken. Dit is toelaatbaar onder de AVG op basis van artikel 6, eerste lid, onder c AVG, namelijk dat dit noodzakelijk is om te voldoen aan een wettelijke plicht.
Naast de wettelijke plicht is de meest belangrijke grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens in het DSO-LV artikel 6, eerste lid, onder e, AVG: de gegevensverwerking moet noodzakelijk zijn voor de vervulling van een taak van algemeen belang of de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verantwoordelijke is opgedragen. Dat betekent dat bij wettelijke regeling in deze taak moet zijn voorzien. In die wettelijke regeling moet tevens het doel voor de verwerking worden bepaald en eventuele aanvullende eisen (artikel 6, derde lid AVG, zie ook overweging 41 AVG). Deze aspecten zijn niet nader uitgewerkt in de Ow. De Ow biedt wel de ruimte om dit nader uit te werken in lagere wetgeving zoals bijvoorbeeld de gemeentelijke participatieverordeningen. Dit is toegestaan onder de AVG, die geen formele wet vereist (overweging 41 AVG).
Op grond van artikel 20.25 Ow is in hoofdstuk 14 van het Omgevingsbesluit nader uitgewerkt welke persoonsgegevens in het DSO-LV mogen worden verwerkt, aan wie die gegevens mogen worden verstrekt en hoe lang de gegevens bewaard blijven. Uit het Omgevingsbesluit volgt verder dat bijzondere of strafrechtelijke gegevens niet via de DSO-LV worden verstrekt. Buiten afdeling 20.5 Ow (en hoofdstuk 14 van het Omgevingsbesluit) over de verwerking van persoonsgegevens in het DSO-LV bevat de Ow geen bepalingen over de verwerking van persoonsgegevens anders dan in het kader van handhaving. Dat betekent dat zowel bevoegd gezag als initiatiefnemers voor het overige moeten voldoen aan de vereisten van de AVG en UAVG als zij persoonsgegevens verwerken in het kader van participatie.
De Ow bevat geen regeling over privacy en gegevensbescherming voor initiatiefnemers. Initiatiefnemers die een participatieverslag samenstellen moeten voldoen aan de AVG en UAVG.
Omdat het in beginsel geen wettelijke verplichting is om participatiemogelijkheid te bieden, zal een beroep op artikel 6, eerste lid, onder c AVG vaak niet mogelijk zijn. Deze grondslag vereist namelijk dat de gegevensverwerking noodzakelijk is om te voldoen aan een wettelijke plicht. In plaats daarvan zal toestemming van deelnemers vaak de meest geschikte grondslag bieden voor initiatiefnemers om persoonsgegevens te verwerken voor participatiedoeleinden (artikel 6, eerste lid, sub a, jo. artikel 4, elfde lid, AVG). Dit kan anders zijn in het geval dat de gemeenteraad participatie verplicht stelt op grond van artikel 16.55, zevende lid, Ow. Dan bestaat er wel een wettelijke verplichting. Die wettelijke verplichting kan de grondslag zijn voor de verwerkingen van persoonsgegevens. Omdat er (achteraf) discussie kan ontstaan over welke gegevens noodzakelijk zijn om aan de wettelijke verplichting voor het participatieverslag te voldoen, kunnen wij ons voorstellen dat de toestemmingsgrondslag mogelijk meer houvast en zekerheid voor initiatiefnemers biedt in de praktijk.
Het is aan de overheden en initiatiefnemers om maatregelen te treffen om te voldoen aan de AVG en UAVG bij het organiseren van het participatieproces en het verwerken van persoonsgegevens hiervoor. Wij formuleren hieronder alvast een aantal aandachtspunten:
Zorg voor transparantie over welke persoonsgegevens worden verwerkt en voor welke doeleinden. Deelnemers dienen te worden geïnformeerd overeenkomstig de eisen van de AVG. Het is gebruikelijk hiervoor een schriftelijke privacyverklaring beschikbaar te stellen.
Deelnemers moeten rechten kunnen uitoefenen ten aanzien van eigen persoonsgegevens, zoals toegang, rectificatie en verwijdering van de gegevens.
Persoonsgegevens moeten voor een specifiek doel worden verzameld en mogen vervolgens niet voor andere niet-verenigbare doelen worden gebruikt (doelbinding). Gegevens verzameld voor participatiedoeleinden mogen bijvoorbeeld niet zomaar worden gebruikt voor een nieuwsbrief of andere marketingactiviteiten. Een ontwikkelaar die een participatietraject opzet mag de namen die hij heeft verzameld bijvoorbeeld niet gebruiken voor de potentiële kopers van zijn ontwikkeling.
Persoonsgegevens die worden verzameld en verwerkt moeten noodzakelijk zijn (dataminimalisatie), niet langer dan nodig in identificerende vorm bewaard te worden (opslagbeperking) en voldoende worden beveiligd.
Maak duidelijke verwerkersafspraken in het geval derde partijen worden ingeschakeld: welke partij(en) is (of zijn) verwerkingsverantwoordelijk en/of handelt een partij als verwerker namens de initiatiefnemer? In dat laatste geval dient er een verwerkersovereenkomst te worden gesloten. Dit geldt overigens ook voor IT-leveranciers die een online ruimte beschikbaar stelt (‘host’) voor de persoonsgegevens namens de initiatiefnemer.
In het stelsel van de Ow is een belangrijke rol bedacht voor participatie bij de totstandkoming van besluiten. De Ow zelf voorziet in een beperkte grondslag voor verwerking van persoonsgegevens in het DSO-LV, die nog nadere uitwerking behoeft in lagere wetgeving. Daarbuiten gelden de regels van de AVG en UAVG onverkort. Partijen die zich binnen dit speelveld begeven doen er daarom verstandig aan om van te voren goed na te denken of en hoe zij persoonsgegevens willen verzamelen in het kader van participatie, waarvoor in deze blog alvast een aantal aandachtspunten zijn geformuleerd.
Meer weten? Neem een kijkje in het themadossier: klik op de tabs boven het artikel.
